Dla mediów

Ustawa w 2 godziny 20 minut

Obywatelskie Forum Legislacji działające przy Fundacji Batorego przedstawiło dziś raport dotyczący jakości procesu legislacyjnego podsumowujący aktywność legislacyjną rządów Zjednoczonej Prawicy, Sejmu VIII kadencji i Senatu IX kadencji.

W świetle analiz przeprowadzonych przez Obywatelskie Forum Legislacji w VIII kadencji Sejmu RP doszło do obniżenia standardów legislacyjnych. Prace legislacyjne, zarówno na etapie rządowym, jak i parlamentarnym często były prowadzone w sposób nielicujący z elementarnymi wymaganiami racjonalnego prawodawcy, a czasem z pogwałceniem zasad poprawnej legislacji. Dochodziło do łamania i obchodzenia zapisów zawartych w Regulaminie pracy Rady Ministrów, Regulaminie Sejmu RP i Regulaminie Senatu. Doprowadziło to między innymi do poważnego ograniczenia przejrzystości procesu legislacyjnego, a także do zminimalizowania wagi konsultacji i opiniowania projektów aktów prawnych.

O sposobie, w jaki parlamentarzyści zakończonej właśnie kadencji oraz ministrowie rządów Beaty Szydło i Mateusza Morawieckiego tworzyli prawo trudno powiedzieć cokolwiek dobrego. Kontynuowano błędy znane z przeszłości, np. nadprodukcję prawa. Przez ostatnie 4 lata uchwalono 923 ustawy (Sejm VII kadencji przyjął 752, a VI kadencji 952 ustawy), co oznacza, że średnio co półtora dnia tworzono nowe prawo. Pogłębiły się negatywne zjawiska, np. niedocenianie roli konsultacji. Zasadnicze znaczenie dla oceny obecnej sytuacji ma fakt, że na początku kadencji miał miejsce kryzys konstytucyjny, który doprowadził do upadku autorytetu Trybunału Konstytucyjnego. W demokratycznym państwie prawnym jednym z zadań Trybunału Konstytucyjnego jest ochrona standardów konstytucyjnych w procesie stanowienia prawa. Jednym ze skutków tego kryzysu jest dysfunkcjonalność systemu kontroli konstytucyjności prawa – mówi Grażyna Kopińska ekspertka forumIdei Fundacji Batorego, koordynująca prace Obywatelskiego Forum Legislacji.

Główne wnioski ekspertów Obywatelskiego Forum Legislacji:

• W kadencji 2015-2019 charakterystycznym zjawiskiem było wielokrotne nowelizowanie tej samej ustawy. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych była zmieniana 15 razy, Ustawa o podatku akcyzowym 10 razy, a Kodeks karny 9. Zdecydowana większość tych nowelizacji pochodziła z przedłożenia rządowego. Może to świadczyć o braku koordynacji i dobrego planowania działalności legislacyjnej rządu.

• W pierwszym roku kadencji tempo uchwalania ustaw było nieporównanie szybsze niż w poprzednich latach oraz więcej było projektów, zgłaszanych przez posłów z klubów stanowiących zaplecze rządowe. 40% ustaw uchwalonych wówczas przez Sejm stanowiły projekty posłów koalicji rządzącej. W następnych latach tempo prac legislacyjnych wyraźnie spadło, zmalała też liczba projektów poselskich.

• Mimo wolniejszego tempa prowadzenia prac legislacyjnych w kolejnych latach kadencji, ciągle zdarzały się ustawy uchwalane bardzo szybko. W czwartym roku kadencji krócej niż 15 dni Sejm pracował nad 56 projektami ustaw, co stanowi ponad 23% wszystkich uchwalonych ustaw. Oznacza to, że przy procedowaniu niemal 1/4 ustaw zignorowano zapisy Regulaminu Sejmu RP, który wymaga, aby prace w trybie podstawowym, innym niż pilny, zajęły ponad 15 dni.

• Największy niepokój wzbudza ograniczanie debaty sejmowej oraz znaczenia konsultacji publicznych i społecznych. W wyniku częstego stosowania trybów odrębnych oraz niezgodnego z zapisami Regulaminu pracy Rady Ministrów rezygnowania bez uzasadnienia z prowadzenia konsultacji publicznych w ostatnim roku kadencji rząd skonsultował mniej niż 2/3 projektów ustaw, nad którymi prowadził prace. Przeciętny czas konsultacji wyniósł niespełna 12 dni.

• W trzecim roku kadencji znaleźliśmy 8, a w czwartym aż 21 „skrywanych” projektów ustaw. Są to ustawy rządowe, o istnieniu których opinia publiczna dowiadywała się dopiero po rozpoczęciu prac w parlamencie. Wcześniej nie były bowiem publikowane żadne dokumenty, które świadczyłyby o prowadzeniu prac legislacyjnych, ani w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, ani na platformie Rządowego Procesu Legislacyjnego (RPL). Projekty te nie były formalnie procedowane w trybie odrębnym, a mimo to nie były przekazywane do konsultacji i opiniowania.

• W poprzedniej kadencji posłowie Prawa i Sprawiedliwości oskarżali ówczesną większość parlamentarną o marginalizowanie wpływu „czynnika obywatelskiego” na proces stanowienia prawa oraz roli opozycji w tym procesie. Postulowali także, aby wysłuchania publiczne, których posłowie VII kadencji odbyli 10, były organizowane na wniosek 1/3 składu komisji sejmowej, co ograniczyłoby „szkodliwą praktykę blokowania [ich] przez większość parlamentarną”. Sejm VIII kadencji stosownej zmiany do Regulaminu Sejmu RP nie wprowadził, co poskutkowało między innymi tym, że odbyły się tylko 3 wysłuchania.

Rekomendacje:

Obywatelskie Forum Legislacji przedstawiło w raporcie rekomendacje działań, zmierzających do przywrócenia praworządności procesu stanowienia prawa i podnoszących jakość samego procesu oraz stopień partycypacji obywateli i organizacji. Postulujemy między innymi:

• zatrzymanie postępującej erozji parlamentaryzmu i degradowania roli Sejmu i Senatu jako podstawowych organów stanowienia prawa w Polsce;

• ustawowe uregulowanie procesu tworzenia prawa; w tym stworzenie gwarancji partycypacji w nim obywateli poprzez ich udział w otwartych konsultacjach publicznych;

• przywrócenie obowiązku poprzedzenia projektu ustawy opracowaniem, skonsultowaniem i przyjęciem przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy;

• stworzenie realnego systemu konsultacji publicznych poselskich projektów ustaw;

• wprowadzenie, na wzór projektów rządowych, obligatoryjnego przygotowywania oceny skutków regulacji (OSR) projektów poselskich, a następnie prowadzenia skutecznej weryfikacji ich zawartości;

• zagwarantowanie i konsekwentne egzekwowanie odpowiedniego czasu przeznaczonego na debatę parlamentarną, w szczególności podczas prac w komisjach i podkomisjach sejmowych i senackich, oraz zapewnienie możliwości uczestnictwa w nich zainteresowanych osób oraz organizacji społecznych i gospodarczych;

• zagwarantowanie możliwości przeprowadzenia wysłuchania publicznego, w szczególności dotyczącego projektów o doniosłym znaczeniu społecznym i gospodarczym, poprzez wprowadzenie zasady organizowania go na wniosek 30% członków komisji; właściwa komisja sejmowa powinna pisemnie odnieść się do postulatów zgłoszonych w trakcie wysłuchania.

XIII raport Obywatelskiego Forum Legislacji

Więcej informacji:

Grażyna Kopińska ekspertka forumIdei Fundacji Batorego

[email protected]

tel. +48 607 156 906