Wolność versus skuteczność. Władza i swoboda informacji

29 października 2012

Dyskusja z udziałem Adama Bodnara (Helsińska Fundacja Paw Człowieka), Jacka Cichockiego (minister spraw wewnętrznych RP), Jacka Czai (Naczelny Sąd Administracyjny, b. wiceminister sprawiedliwości)Ludwika Dorna (poseł na Sejm RP, b. minister spraw wewnętrznych i administracji RP), Ryszarda Kalisza (poseł na Sejm RP, b. minister spraw wewnętrznych i administracji RP) i Katarzyny Szymielewicz (Fundacja Panoptykon).

Dyskusję prowadził Aleksander Smolar (prezes Fundacji im. Stefana Batorego). 
Pełny zapis dźwiękowy debaty: [MP3 48MB], czas trwania: 2 godz. 19 min.

Relacja z debaty

Sprawne rządy nie wymagają poświęcania praw obywatelskich i można pogodzić skuteczność władzy i transparentność, choć nie da się uniknąć pewnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej ocenili uczestnicy debaty.

Adam Bodnar uznał, że podstawowym problemem w dostępie do informacji jest niedostateczna skuteczność prawa, oraz to, że obywatele mają do niego nierówny dostęp (i sami z niego nierównomiernie korzystają) . Główną tego przyczyną jest to, że niewiele osób jest skłonnych zwracać się o dostęp do informacji, zwłaszcza na szczeblu lokalnym. Poza tym organy władzy stosują taktykę zwlekania, wykorzystując też długotrwałość procedur sądowych, a funkcjonariusze publiczni nie ponoszą odpowiedzialności za bezzasadną odmowę udzielenia informacji. Na dodatek w wielu ustawach znajdują się różne ograniczenia. Jak zauważył Bodnar, w regulowaniu dostępu do informacji publicznej chlubny rozdział zapisały ostatnio sądy administracyjne; wydawanych przez nie z wyroków wynika, że będą sprawowały efektywną kontrolę i żądały od władz ujawniania informacji.

Ostrzegł także, że konieczne są pewne ograniczenia, i to państwo powinno stworzyć instrumenty, zapewniające sprawne jego funkcjonowanie przy maksymalnej przejrzystości władzy. Zaproponował, jako jedno z możliwych rozwiązań, wprowadzenie ograniczeń czasowych, których nie uwzględnia polska ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przypomniał, że takie rozwiązanie przewidują standardy Rady Europy. Według rekomendacji komitetu ministrów RE i konwencji RE o dostępie do dokumentów oficjalnych, państwo może ograniczyć w niezbędnym zakresie informacje związane z podejmowaniem decyzji, ale należy rozważyć ustanowienie limitów czasowych, po których ograniczenia nie będą obowiązywać.
„Przejrzystość tak, ale z pewnymi ograniczeniami” – podsumował Adam Bodnar. Powołał się na przykład Bułgarii, która by zwiększyć transparentność, wprowadziła telewizyjną transmisję obrad rządu; efekt był odwrotny od zamierzonego, bo prawdziwe decyzje zapadały poza obradami.

Jacek Czaja
przestrzegł, że same sądy administracyjne nie rozwiążą problemu. Potrzebne jest przełamanie zakodowanej głęboko bariery mentalnej urzędników państwowych, a do tego konieczny jest „znaczący sygnał” od premiera i prezydenta, czyli wprowadzenie przez nich praktyki dostępności informacji publicznej. Obecnie z perspektywy sądów informacje od podmiotów publicznych trzeba „wyrywać”, a największy opór stawiają samorządy terytorialne, przede wszystkim gminy, aż czasami rodzą się wątpliwości co do intencji. Panuje bowiem pogląd, że zbyt szerokie udostępnianie informacji szkodzi interesom instytucji. Tymczasem w sprawach, w których orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, w informacji publicznej nie było nic, co mogłoby zagrozić interesom państwa.

Natomiast Ryszard Kalisz podkreślił, że dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego niezbędne jest działanie na tym samym poziomie pięciu władz, do których oprócz trzech monteskiuszowskich (ustawodawczej, sądowniczej, wykonawczej) zaliczył władzę obywatelską, czyli szeroko pojętą opinię publiczną wraz z mediami, oraz organizacje pozarządowe jako najbardziej merytoryczne. Według niego w kategoriach demokratycznego państwa władze te są równorzędne, mają tylko inne podstawy działania. Jednak każda władza państwowa ma tendencje do poszerzania swojego imperium i ułatwiania sobie życia, (co jest widoczne m. in. w sprawach bilingów czy podsłuchów), pozostałe powinny więc ją kontrolować. Problemem jest niedostatek mechanizmów kontroli i odpowiedzialności. Zdaniem Kalisza odpowiedzialność konstytucyjna w ogóle nie funkcjonuje, najskuteczniejszą karą byłoby zaś czasowe pozbawienie możliwości pełnienia funkcji publicznych.

Z kolei Katarzyna Szymielewicz oceniła, że sprawne rządy nie wymagają poświęcania praw obywatelskich. Przyznała jednak, że w sferze bezpieczeństwa publicznego i prawa, czym zajmuje się jej organizacja, asymetria informacyjna jest oczywista – organy władzy wiedzą więcej. Potrzebna jest jednak koncepcja informacji publicznej, żeby było jasne, bez sporów interpretacyjnych, co ma prawo wiedzieć obywatel. Zdaniem Szymielewicz każdą informację, jaką dysponuje instytucja publiczna, powinno się traktować jako informację publiczną, co nie oznacza, że nie można jej utajnić. Jednak o tym nie powinien decydować organ zainteresowany utajnieniem, tylko sąd. Obecnie zaś nie ma domniemania jawności, organy władzy wręcz zakładają „wyrywanie” od nich informacji w sądzie.
Zdaniem teoretyków najlepszym lekarstwem na trend do rozszerzania nadzoru jest ujawnianie informacji. „Jeżeli i my będziemy mieli informacje, i państwo, to panoptykon przekształci się w synoptykon, gdzie wszyscy wiemy dużo, kontrola i asymetria informacyjna się niwelują” – podsumowała szefowa fundacji „Panoptykon”.

Wiktor Osiatyński
poparł pogląd, że podejmowanie decyzji przez instytucje publiczne powinno być partycypacyjne i całkowicie otwarte. Jeśli to niemożliwe, jak w wypadku części przetargów publicznych, należy prawnie zagwarantować, że informacje – łącznie z wypowiedziami np. w radzie gminy – mają być ujawnione po podjęciu decyzji. „To obnażyłoby korupcję” – ocenił Osiatyński. W odpowiedzi Alina Husejn z NIK zwróciła uwagę, że ustawa o zamówieniach publicznych przewiduje jawność wszystkich kontraktów po zawarciu.

Krzysztof Izdebski
ze Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich alarmował, że wśród zmian proponowanych w pracach nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, które koordynuje minister Michał Boni, znalazły się takie, jak: zawężenie definicji informacji publicznej, koncepcja nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej i wydłużenie czasu na odpowiedź.

Minister Jacek Cichocki nie zgodził się z oceną Izdebskiego, że w pracach nad nowelizacją ustawy o informacji publicznej dąży się do utrudnienia dostępu. Według niego chodzi o „doprecyzowanie zakresu”, bo minister Boni „raczej by wszystko udostępniał”.
Cichocki bronił się przed też zarzutem Izdebskiego, że MSW dopiero po trzyletniej batalii sądowej udostępniło informacje o tarczy antykorupcyjnej. Tłumaczył, że powodem był jeden fragment protokołu z posiedzenia kolegium ds. służb specjalnych. Poprzednia ustawa o ochronie informacji niejawnej nie dopuszczała bowiem, by różne fragmenty protokołu miały różne klauzule jawności. W nowej ustawie tę możliwość już uwzględniono. „A w tej kadencji wnioski dla służb specjalnych w sferze antykorupcji staramy się sformułować, o ile to możliwe, w dokumentach jawnych, także z możliwością dostępu” – zapewnił minister.

Odpierając zarzuty o konieczność „wyrywania” informacji, wskazał, że w MSW codziennie kilku urzędników pracuje nad przygotowywaniem informacji, nie mówiąc już o zapytaniach i interpelacjach poselskich, które są obsługiwane przez odrębną grupę urzędników. „Urzędnicy niejednokrotnie mają kłopot z określeniem zakresu tego, co powinni udostępnić (…). Proszę nie myśleć o nich jako o tych, którzy ciągle chcą coś ukryć” – apelował minister. Jako dowód swej dobrej woli wskazał fakt, że prowadzi obecnie trudne rozmowy ze służbami specjalnymi, przekonując je do ujawnienia statystyki podsłuchów z ostatnich kilku lat z rozbiciem na poszczególne służby, nie tylko CBA i ABW, która upubliczniła statystyki po przegranej z Fundacją Helsińską. „Znam te statystyki i myślę, że dla wszystkich, którzy uważają, że Polacy są nadmiernie podsłuchiwani, będą rozczarowujące” – ocenił.

Zwrócił uwagę, że w nowej ustawie o dostępie do informacji publicznej, której jest współautorem, została zniesiona informacja służbowa. „Jestem człowiekiem, który stoczył [o to] półtoraroczny bój, a najbardziej przeciwne były samorządy” – wyznał. Zaznaczył, że jest to „zasadnicza zmiana”, bo według poprzedniej ustawy instytucja mogła uznać, że nadanie klauzuli jest istotne ze względu na jej interes, a nie interes państwa, co było nadużywane w samorządach.

Cichocki poparł ideę, by nie ograniczać dostępu do informacji, tylko przesunąć jej upublicznienie w czasie, „zastanowić się nad tym, jakie informacje mogą być upublicznione później, po zakończeniu jakiegoś procesu, np. przetargu wraz z całą procedurą odwoławczą”. Zastrzegł jednak, że w razie takiej możliwości musi powstać przejrzyście opisany katalog, jakie informacje mogą być upublicznione z opóźnieniem i po jakim czasie.

Generalnie za ważną kwestię uznał określenie standardu w dostępie do informacji publicznej, bo – jak przypomniał – korzystają z niej nie tylko podmioty niekomercyjne, ale też np. kancelarie prawne wynajmowane w związku z przetargami. Zaś przy określeniu standardu należałoby według niego ustalić również zakres informacji publicznej, bo niektóre organizacje domagają się upublicznienia nawet zawartości skrzynek e-mailowych poszczególnych ministrów, asystentów itd.

Minister zgodził się z Szymielewicz, że nie powinno się pozostawiać nakładania klauzul niejawności w rękach potencjalnie zainteresowanych. Zastrzegł jednak, że uprawnienia w tej sferze nie mogą należeć jedynie do sądu. Ważną rolę odgrywa tu parlament. Przypomniał, że każda ustawa dotycząca służb specjalnych i policji, ale nie tylko, zawiera katalogi informacji, które należy objąć klauzulą. Niektóre kwestie nie podlegają w ogóle ocenie sądowej, jak np. ochrona tożsamości współpracowników służb. „Katarzyna Szymielewicz wygłosiła kilka teoretycznie atrakcyjnych twierdzeń, które nie jest tak łatwo generalnie zastosować, gdy wchodzimy na poziom praktyczny” – podsumował minister, dodając, że wszystko „trzeba wyważyć”.

Za ważny problem uznał stworzenie efektywnego mechanizmu kontroli nad pracą operacyjno- rozpoznawczą sił specjalnych i policji. W państwach postkomunistycznych takich mechanizmów wciąż nie ma. W starych demokracjach rolę tę spełniają „niewielkie profesjonalne komisje kontrolne wyłaniane w skomplikowanej procedurze, żeby oddalić bezpośredni wpływ polityki”. „Mamy projekt takiego mechanizmu kontrolnego” – zadeklarował Cichocki. Wyraził nadzieję, że wkrótce wraz z ministrem obrony Tomaszem Siemoniakiem zaprezentuje ten projekt w pakiecie zmian w sektorze sił specjalnych, który ma być przedstawiony premierowi.

Nawiązując do prac nad zmianami w prawie dotyczącym retencji danych telekomunikacyjnych, minister wyjaśnił, że przedstawione propozycje zostały skrytykowane zarówno przez organizacje pozarządowe, jak i „wszystkie służby”. Oznacza to według Cichockiego, że został osiągnięty „dobry kompromis”. Minister wyraził nadzieję, że jeszcze przed końcem roku projekt zostanie zmodyfikowany i poddany po dyskusję publiczną.
Polemizując z ministrem, szefowa „Panoptykonu” oświadczyła, że nie chodzi jedynie o weryfikację nadawania klauzul niejawności – weryfikacji wymagają też klauzule wynikające z prawa. Wszystko co dotyczy statystyki powinno być jawne z zasady – uznała. Generalnie powinna obowiązywać logika publikowania wszystkiego, łącznie z treścią e-maili, wyjątkiem powinna być tylko tajemnica państwowa i osobowa. Zdaniem Szymielewicz, gdyby urzędnicy ministerialni udostępniali informacje publiczne z zasady, w powołanych do tego miejscach, mieliby z pewnością mniej pracy.

Sędzia Czaja zwrócił jednak uwagę, że przy dużej liczbie spraw, w których wypowiada się sąd, pojawiają się wątpliwości, czy kontrola nie będzie iluzoryczna. W 2010 roku do sądu warszawskiego wpłynęło 7600 wniosków o zgodę na podsłuch. W tym roku sąd odmówił tylko w 52 przypadkach, a zgody wydaje się „taśmowo”. Jeśli rząd zdecyduje się na nowelizację, zwiększającą kontrolę nad pobieraniem billingów przez policję i służby specjalne, „to nie ma takiej możliwości, żeby ta kontrola była rzetelna” – przestrzegł Czaja, wskazując, że wniosków o udostępnienie bilingów jest rocznie od 1 060 000 do 1 860 000. „Trzeba ograniczyć możliwość zapytań o bilingi, a nie poszukiwać złudnych elementów kontrolnych” – uznał.

Natomiast prof. Łukasz Turski zdecydowanie przeciwstawił się ujawnianiu nazwisk autorów i treści ekspertyz technicznych. Powołał się przy tym na swoje doświadczenie, gdy po ujawnieniu tożsamości członków komisji, w której uczestniczył, posypały się inwektywy ze strony przegranych. Według niego debata mająca poziom techniczny nie powinna być ujawniana, tak jak dyskusja ławy przysięgłych. „Wyobraźmy sobie, że ujawniamy dyskusję lekarzy przed decyzją o operacji. W Polsce przesuwamy granice bez zastanowienia, co się stanie na końcu. (…) Porozmawiamy, kiedy skuteczność państwa przestanie istnieć na skutek zbyt rozwiniętej wolności” – oświadczył.

Poparł go sędzia Czaja, zgadzając się z oceną o braku zdrowego rozsądku w podejściu do poszerzania granic informowania o kwestiach ściśle technicznych. Granicą taką według niego jest wciąganie sądów w spory naukowe. Czaja zwrócił jednak uwagę, że z drugiej strony instytucje wykorzystują ten argument, by utajniać sprawy, niemające charakteru technicznego, czego przykładem jest NFZ, stosujący taką taktykę przy konkursach na świadczenia.
Poseł Kalisz poruszył temat jawności w sądownictwie, oceniając, że sędziowie w Polsce boją się konfrontacji z opinią publiczną – nie wyjaśniają wyroków, a uzasadnienia ustne są formułowane w hermetycznym języku prawniczym. Tymczasem dla budowania świadomości obywatelskiej znajomość objaśnień sądowych jest niezwykle ważna. Opinię o słabej polityce medialnej sądów, które „odpierają ataki, zamiast tłumaczyć”, potwierdził w dyskusji Waldemar Żurek z Krajowej Rady Sądownictwa. Jego zdaniem wynika do z niedostatecznego przygotowania młodych sędziów, którzy nie uczą się przemawiać, łatwo więc popadają w język prawniczy. Tymczasem społeczeństwo jest słabo wyedukowane w dziedzinie prawa, a na dodatek nie ma dziennikarzy-wyspecjalizowanych komentatorów sądowych. Zdaniem Jacka Czai sądownictwo – mimo że tradycyjnie konserwatywne – też się otwiera, o czym świadczy zamieszczanie orzeczeń w Internecie. Choć – jak przypomniał sędzia – w Europie nie jest standardem traktowanie ich na równi z informacją publiczną z innych obszarów. Sędzia Żurek zgłosił postulat, by na przygotowywanym portalu publikować tylko orzeczenia sądów wyższej instancji, ponieważ w wypadku sądów rejonowych dotyczą one małych miejscowości, gdzie anonimizacja jest nieskuteczna.

Podsumowując dyskusję, Adam Bodnar ocenił, że Polska w sporze, wokół którego toczy się debata, znajduje się na podobnym etapie, co państwa zachodnie. W sferze relacji między bezpieczeństwem państwowych i dostępem do informacji polskie doświadczenia są podobne jak w innych państwach demokratycznych, gdzie też często można spotkać się z odmową dostępu do informacji.

W ostatnim głosie, kończącym debatę Ludwik Dorn podkreślił, że należałoby rozważyć nie tylko przeciwstawienie wolności i skuteczności, lecz także prawdy i skuteczności. Zdaniem posła w debacie publicznej przestaje obowiązywać norma prawdomówności, i to w odniesieniu do faktów, zwłaszcza jeśli chodzi o władze publiczne. Nie ma też czynników, które by ją egzekwowały. W takiej sytuacji – uważa Dorn – przestrzeń i debata publiczna ulegają destrukcji – nie jest możliwe zbiorowe współdziałanie, które stanowi istotę życia społecznego.
Bożena Kuzawińska
Tezy
W ostatnim czasie coraz ważniejsze staje się pytanie o zakres wolności obywatelskich i o dostęp do informacji. Kolejne przypadki jego ograniczania czy odmowy stają się tematem kolejnych doniesień medialnych. Problem dotyczy zarówno władz państwa, jak i samorządu lokalnego. Głośny stał się m.in. spór o udostępnienie ekspertyz przygotowywanych przez Kancelarię Prezydenta RP czy sprawa umów z zewnętrznymi kontrahentami podpisywanych przez władze Warszawy. Ale mamy też do czynienia z ustawowym ograniczaniem dostępu do informacji, czego symbolem stała się tzw. poprawka Rockiego.
Problem ten dalece wykracza poza sprawy techniczne i dotyka podstawowych kwestii – z jednej strony funkcjonowania państwa, jego sprawności i efektywności, z drugiej zaś praw obywatelskich. Jawność życia publicznego staje się dziś jedną z podstawowych zasad demokracji. Stale zwiększa się zakres informacji o działaniach władz, które są dostępne publicznie. Zwiększają się także oczekiwania obywateli, kolejne obszary działań państwa przestają być uznawane za obłożone klauzulą poufności, zaś skuteczna kontrola obywatelska zostaje uznana za jeden z podstawowych elementów systemów demokratycznych. Równocześnie mamy też do czynienia z odwrotnym procesem, państwo – m.in. dzięki rozwojowi nowych technologii – zaczyna nadzorować coraz większe obszary funkcjonowania obywateli, starając się chociażby śledzić i nadzorować przepływ informacji, a także kontrolować samych obywateli poprzez rozmaite systemy monitoringu (jak zjawisko wręcz masowego montowania kamer) czy duża „swoboda” w instalowaniu podsłuchów (wciąż trwają spory o zakres uprawnień służb specjalnych).
Chcemy podczas naszego spotkania rozmawiać na temat transparentności państwa i zakresie dostępu do informacji, ale także zastanowić się, czy proces „otwierania się” państwa może prowadzić do ograniczania sprawności państwa, a nawet do jego niewydolności. Chcemy mówić zarówno o tym wymiarze ogólnym tego problemu, jak i o praktyce rządzących.

Noty o panelistach

Adam Bodnar (ur. 1977) – prawnik, działacz społeczny, dr. Członek Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. W latach 2004–2008 koordynator Programu Spraw Precedensowych HFPL. Adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Ekspert Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Członek Rady Programowej Fundacji Panoptykon.
 
Jacek Cichocki (ur. 1971) – socjolog i politolog, minister spraw wewnętrznych RP. Od 1992 pracownik Ośrodka Studiów Wschodnich, od 2001 roku pełnił funkcję wicedyrektora, a w latach 2004-2007 dyrektor ośrodka. W latach 1995–1997 pracownik Fundacji im. Stefana Batorego. W latach 2008-2011 sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz sekretarz Kolegium ds. Służb Specjalnych przy Radzie Ministrów.
 
Jacek Czaja (ur. 1963) – prawnik. Sędzia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W latach 1993–1999 sędzia Sądu Rejonowego w Lublinie, następnie do 2003 lubelskiego Sądu Okręgowego. Od 2004 roku sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W latach 2007 2011 wiceminister sprawiedliwości RP. Ekspert m.in. rzymskiego Międzynarodowego Instytutu Rozwoju Prawa.
 
Ludwik Dorn (ur. 1954) – polityk, socjolog i publicysta. Poseł na Sejm RP od 1997. Działacz Komitetu Obrony Robotników, a następnie „Solidarności”. Pracownik Ośrodka Badań Społecznych NSZZ „Solidarność” Regionu Mazowsze. Redaktor podziemnego „Głosu”. Współzałożyciel i od 1992 roku wiceprezes Porozumienia Centrum. Współzałożyciel i w latach 2001-2007 wiceprezes Prawa i Sprawiedliwości. Obecnie członek klubu parlamentarnego Solidarna Polska. W 2007 roku marszałek Sejmu. W latach 2005-2007 wicepremier oraz minister spraw wewnętrznych i administracji.
 
Ryszard Kalisz (ur. 1957) – polityk, adwokat, poseł na Sejm RP od 2001 roku. Przewodniczący Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. W latach 1997–2000 sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP. Od 1998 do 2000 szef Kancelarii. W latach 2004-2005 minister spraw wewnętrznych i administracji RP. Działacz Socjaldemokracji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie członek-założyciel Sojuszu Lewicy Demokratycznej.
 

Katarzyna Szymielewicz (ur. 1981) – prawniczka, aktywistka. Współzałożycielka i prezeska Fundacji Panoptykon. Pracowniczka Instytutu Studiów Zaawansowanych. Wiceprzewodnicząca koalicji organizacji działających na rzecz praw cyfrowych w Europie – European Digital Rights. Członkini Rady Informatyzacji przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji, zespołu doradców prawnych Islandic New Media Initiative oraz International Commission of Jurists (Polska Sekcja).


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry