Państwo i obywatel: jawność i jej granice

 

29 września 2011 

Dyskusja z udziałem Grażyny Kopińskiej (Fundacja im. Stefana Batorego, program Przeciw Korupcji), Pawła Łukowa (Instytut Filozofii Uniwersytetu Warszawskiego), Ewy Siedleckiej ("Gazeta Wyborcza"), Szymona Wróbla (Instytut Filozofii i Socjologii PAN), Mirosława Wyrzykowskiego (Wydział Prawa Uniwersytetu Warszawskiego).

Prowadzenie: Celina Nowak (członkini rady programowej programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego, Instytut Nauk Prawnych PAN)

Debata organizowana we współpracy z Fundacją Panoptykon.

Pełny zapis dźwiękowy debaty: [MP3 57MB], czas trwania: 2 godz. 28 min.

Relacja z debaty


Celina NowakNie sposób precyzyjnie wytyczyć granic jawności życia publicznego i ochrony prywatności obywateli, a konflikt między obu tymi wartościami jest nieuchronny - uznali uczestnicy dyskusji. W tej sytuacji, podkreślali, by uzasadnienia ograniczeń jawności i prywatności, wprowadzanych w imię dobra wspólnego, poszukiwać w wartościach fundamentalnych, a w praktyce podejmowania decyzji i rozstrzygania sporów stosować się do procedur demokratycznych.

Jak dalece państwo może ograniczyć obywatelom konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, a z drugiej strony jak dalece może się posunąć w jej ujawnianiu? – zastanawiała się Celina Nowak, zwracając uwagę, że w dobie cyfryzacji pojawia się problem obejmowania jawnością informacji, które tradycyjnie miały charakter prywatny. Paradoksalnie te same względy, które uzasadniają ograniczenie jawności, pozwalają też na ograniczanie prawa do prywatności. Rodzi się więc konflikt między jawnością a prywatnością, a co za tym idzie dylemat, jak między nimi wytyczyć granice.

Szymon WróbelW kontekście filozoficznym problem przejrzystości życia publicznego osadził Szymon Wróbel, przypominając, że horyzont myślenia o jawności informacyjnej i kłamstwie politycznym wyznaczają Benedykt Spinoza i Niccolo Machiavelli. Spinoza oczekujący pełnej jawności państwa jest stale przywoływany przez orędowników nieograniczonej demokracji. Natomiast Machiavelli uświęcił polityczne kłamstwo i zachęcił do „selekcyjnej polityki informacyjnej”. Według Wróbla słabością rozumowania Machiavellego jest podział na niemoralną i oświeconą władzę oraz nieoświecony i pobożny lud, gdyż w takim fałszywym świecie jedna i druga strona zaczną demonizować siebie nawzajem. Rozumowanie Spinozy nie daje zaś pewności, czy „świeżo wykluta jedność ludu i władzy jest rzeczywiście radykalną demokracją czy radykalnym reżimem totalitarnym”. Ze zderzenia postawy spinozjańskiej i machiawelistycznej wypływa wniosek, że należy się wystrzegać mitologizowania i czarno-białego przedstawiania relacji władza-lud, gdyż każda władza hegemoniczna napotyka na władzę opozycyjną. Należy też porzucić mit mediów jako dysponujących specyficznym rodzajem władzy nad władzą, dający o sobie znać podczas afery WikiLeaks, która zrodziła pokusę traktowania blogów oraz portali jako wszechwładnych i ogłuszyć narodziny otwartego świata. Tymczasem – podkreślał Wróbel - wpływ WikiLeaks nie opiera się na technologii, ale na wierze czytelników w autentyczność publikowanych tekstów. „To nie elektryfikacja lub Internet nas wyzwoli, przeniesie w erę e-demokracji, ale rzeczywista aktywność, wola ludzi” – zaznaczył Wróbel. Należy porzucić iluzję, że tylko dobrze poinformowany człowiek może być dobrym obywatelem, bo nie ma obywatela bez dostępu do uczestniczenia w rządzeniu państwem.

Paweł ŁukówPaweł Łuków zauważył, że stosowane zazwyczaj odwoływanie się do dobra wspólnego w rozstrzyganiu konfliktu między jawnością życia publicznego i ochroną prywatności jednostki odbierane jest często sceptycznie. Brakuje bowiem – jak podkreślił - odwołania się do wartości fundamentalnych, demokratycznych. Uzasadnienie musi być „nieprzygodne”. Najpierw należałoby wykazać, jak ograniczenia chronią ideały demokratyczne, a dopiero potem w jaki sposób dzięki ochronie ideałów demokratycznych można chronić dobra, które akurat wydają się godne pożądania.

Rozpowszechnione naruszanie prywatności, objawiające się w prewencyjnym nadzorowaniu, choćby przez kamery na ulicach czy kontrole w sklepach, Łuków tłumaczy brakiem wzajemnego zaufania we współczesnych, dużych społeczeństwach, w których tradycyjne formy kontroli społecznej są nieskuteczne, a możliwości przewidywania zachowań są znacznie ograniczone w sytuacji, gdy jedną z sił napędzających demokrację jest odmienność i tolerancja. Za główną przyczynę uznaje jednak zaniedbanie kształtowania w ludziach postaw i zachowań w społeczeństwie polegającym na zarządzaniu. „Zwyczajnie zaniedbaliśmy wychowania obywatelskiego. […] Musimy sobie patrzeć na ręce, bo jesteśmy ludźmi, którzy korzystają z dobrodziejstw demokracji, ale nie są przywiązani do jej ideałów” - podkreślał.

Z kolei Mirosław Wyrzykowski podkreślał – odwołując się do prawniczego doświadczenia - że nie można przygotować ustawy o dostępie do informacji publicznej, która zaspokajałaby interesy i potrzeby wszystkich. Mamy bowiem do czynienia ze zjawiskiem złożonym w sposób, który tworzy konflikt między prawem podmiotowym i interesem publicznym. O katalogu wartości składających się na interes publiczny (w europejskiej przestrzeni prawnej to m.in. stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo, polityka finansowa) powinien decydować – jak podkreślił - proces demokratyczny. Wartości te są formułowane w postaci klauzul generalnych, wymagających konkretyzacji. Sposób tworzenia procedury ich realizacji, to pytanie na poziomie konstytucyjnym, zaś reguły wykładni konstytucji RP wskazują, że rozwiązanie konfliktu nie może być oparte na liniowym traktowaniu kolizji, gdyż mamy do czynienia z wartościami równoważnymi. W procesie decyzyjnym należy rozważyć proporcjonalność, bilans i równoważność interesów.

Ewa SiedleckaZe zdaniem Wyrzykowskiego, że receptą na wytyczenie granic między prawem do prywatności i prawem do zachowania informacji publicznych w tajemnicy jest stosowanie procedur, nie zgodził się Paweł Łuków. Według niego nawet najdoskonalsze przepisy nie zastąpią kultury prawnej funkcjonowania publicznego. „Wierzymy, że regulacja załatwi nam wszystko. Obawiam się, że będziemy kolejnymi regulacjami ścigać to, czego nam brakuje jako zbiorowości, mianowicie po prostu przyzwoitości” – powiedział Łuków. Szymon Wróbel z kolei przestrzegł, że sprawy nie rozwiążą ani prawniczy proceduralizm czy pozytywizm, ani „nawoływania do reanimacji prostych cnót obywatelskich”. Żyjąc bowiem w czasach postpolitycznych, ograniczamy się do biernego przechowywania informacji i gromadzenia wiedzy, a z drugiej strony jesteśmy podmiotami prawa, którego nie rozumiemy. Problem polega więc na tym, jak uczynić obywatela podmiotem, który rzeczywiście angażowałby się w politykę.

Opierając się na doświadczeniach pracy dziennikarskiej Ewa Siedlecka oceniła, że w praktyce ograniczenia w dostępie do informacji o działaniach władzy publicznej i do naszej prywatności są - wbrew zapisom konstytucji - nieproporcjonalne, niekonieczne i godzą w istotę obu tych praw. Przywołała w tym kontekście sprawę rządowej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchwalonej – jak podkreśliła - w sposób zaprzeczający zasadzie transparentności działań władzy na każdym etapie procedury.

Grażyna KopińskaGrażyna Kopińska, odwołując się do prac Jeremy’ego Pope’a, wieloletniego szefa Transparency International, oraz prof. Tomasza Staweckiego, postawiła tezę, że instytucje publiczne powinny być jak najbardziej przejrzyste, a obywatele powinni mieć zagwarantowaną jak największą prywatność. Tymczasem jej doświadczenia dyrektora programu Przeciw Korupcji Fundacji Batorego wskazują na zauważalną tendencję do utajniania przez instytucje państwowe coraz większych obszarów życia przy jednoczesnym coraz szerszym i łatwiejszym wkraczaniu w prywatność obywateli. Problem ma wiele wspólnego z zagadnieniem zaufania obywateli do państwa i państwa do obywateli – oceniła Kopińska.

Podczas dyskusji poruszono także wiele, bardziej szczegółowych kwestii. Autorka ustawy o dostępie do informacji publicznej Teresa Górzyńska z Instytutu Nauk Prawnych PAN uznała, że granic między jawnością życia publicznego a prywatnością nie sposób znaleźć. Można jedynie poszukać zasad udostępnienia informacji i stworzyć rzeczywiście dobre procedury. Zastanawiając się, czy po 1989 roku zrobiono wystarczająco wiele w tej sprawie, przypomniała, że panowało wówczas podejście entuzjastyczne. Następnie zaś pojawiła się pewna presja. Ponieważ Polska ratyfikowała konwencję europejską, w konstytucji znalazł się rozdział o prawach obywatelskich, a w takim razie nie można było nie uchwalić ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według Górzyńskiej prace przebiegały w wielkim pośpiechu, nie chciano korzystać z żadnych wzorów, odrzucono pomysł utworzenia wyspecjalizowanej instytucji współpracującej z GIODO, nie chciano przyjąć koncepcji „ustawy matki”, w której znajdowałby się katalog ograniczeń dostępu do informacji publicznej. Katalog taki normatywnie znajduje się w konwencji Rady Europy o dostępie do informacji publicznej z 2008 roku, niepodpisanej jeszcze przez Polskę – przypomniała Teresa Górzyńska.

Wojciech WiewiórowskiUczestnicy dyskusji zwracali uwagę na kwestię dalszego rozpowszechniania danych uzyskanych dzięki dostępowi do informacji publicznej i ingerencji w prywatność obywateli. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych Wojciech Wiewiórowski podkreślił, że obecnie w polskim prawie nie ma – jak zauważył prof. Stawecki - rozróżnienia jawności formalnej od pojęcia otwartego przetwarzania danych, które w ten sposób się pozyskuje. Według niego oznacza to, że wszystko, co jest formalnie jawne na podstawie właśnie uchwalonej zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być ponownie przetwarzane. Tymczasem jawność informacji posiadanej przez państwo to również jawność informacji, którą państwo przechowuje. A należy pamiętać, że w zasobach państwa poza danymi dotyczącymi prywatności osób sprawujących funkcje publiczne znajduje się mnóstwo danych innych obywateli, np. oświadczenia majątkowe nie tylko polityków, lecz także osób takich, jak kierowniczka przedszkola. Podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Zbigniew Wrona zaznaczył natomiast, że informacje uzyskiwane przez podmioty ingerujące w prywatność nie są jawne. Podkreślił wagę ich zabezpieczenia, by były one wykorzystane tylko w celu, w którym zostały pozyskane z uzasadnionego powodu. W tym kontekście przypomniał reformę kodeksu postępowania karnego w zakresie zakazu wykorzystywania w innych celach dowodów uzyskanych w trakcie kontroli operacyjnej, która – jak ocenił – „położyła tamę rozsiewaniu danych po różnych postępowaniach administracyjnych i cywilnych” uzasadnianemu kwestiami zwalczania przestępczości zorganizowanej.

Wiesław StaśkiewiczW opinii Wrony rzeczywista ochrona prawa do prywatności i informacji o działalności podmiotów publicznych zależy od interpretacji stosowania w praktyce klauzul generalnych. Rodzi to kwestię procedury i odpowiedniego doboru osób, które mogą wkroczyć w prywatność obywateli. Jako przykład Wrona wskazał kwestię billingów, która była przedmiotem dyskusji także w Ministerstwie Sprawiedliwości. Ostatecznie uznano, że konieczna jest zmiana stanu prawnego w kierunku poprawy procedur, większej kontroli uzyskiwania danych. Według Wrony kontrolę taką powinien sprawować niezależny organ, znający współczesne możliwości techniczne. Konieczny jest też zakaz pozyskiwania tego typu danych przy błahych przestępstwach, np. zagrożonych karą mniejszą niż pozbawienie wolności do 3 lat. Przydatny byłby też przegląd prawa pod kątem eliminowania szkodliwych lub nieżyciowych przepisów. Po takim przeglądzie w Ministerstwie Sprawiedliwości zmieniono np. przepis w sprawie ramowego sprawozdania fundacji, eliminując obowiązek podawania nazwisk osób, które upubliczniają swoje dane w sprawozdaniu. Ministerstwo przygotowało też projekt nowelizacji art. 241 kodeksu karnego, przewidującego odpowiedzialność za publiczne rozpowszechnianie danych z postępowania karnego.

Prokurator Beata Mik z Prokuratury Generalnej przestrzegła przed nadmiarem reglamentacji prawnej. Jej zdaniem prowadzi on do jeszcze większego zamętu interpretacyjnego i władztwa osoby, która na swój użytek przepis interpretuje. Wiesław Staśkiewicz z Wydziału Prawa i Administracji UW ocenił zaś, że zakresu dostępu do informacji nie da się zapisać ani na poziomie konstytucyjnym, ani w ustawie, gdyż dotyczy to stosowania prawa. Sprawy te rozstrzygać mogą sądy, ale powinny rozpatrywać je priorytetowo.

Janusz PalikotNatomiast Janusz Palikot wyraził przekonanie, że wszelkie dokumenty urzędowe nieobjęte tajemnicą państwową powinny być w pełni otwarte bez względu na interes stron czy jakiekolwiek inne okoliczności. Z kolei Rafał Szymczak, który na drodze sądowej od pięciu lat stara się o dostęp do raportów z Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego dotyczących afery corhydronowej, podkreślił znaczącą asymetrię środków, jakimi dysponują obywatel i państwo w tego typu sprawach. Obywatel nie jest w stanie ponosić kosztów, które administracja opłaca z publicznej kieszeni. Na dodatek – jak wskazywali inni uczestnicy dyskusji – nie ma jak wymusić realizacji werdyktu, w praktyce bowiem organ administracji publicznej może bez końca nie stosować się do interpretacji przedstawionej przez sąd.

Bożena Kuzawińska

Tezy

Coraz częściej, także w Polsce, padają pytania o granice jawności, zaś sama zasada jawności życia publicznego bywa zderzana z innymi zasadami: sprawności i funkcjonalności państwa oraz ochrony i poszanowania prywatności obywateli. Zmieniają się też granice między sferą prywatną i publiczną. Politycznymi stają się coraz to nowe obszary życia i są próby poddania ich wpływowi władz publicznych. Gdzie przebiegają zatem granice między zasadą jawności a sferą, która powinna zostać poufna? Wreszcie, stawiając bardziej zasadnicze pytanie: czy i kiedy jawność i niejawność są zagrożeniem dla zasad demokratycznego państwa?

Jawność życia publicznego staje się jedną z podstawowych zasad demokracji. Coraz większy zakres informacji o działaniach władz jest dostępnych publicznie, a skuteczna kontrola obywatelska coraz częściej zostaje uznana za jeden z podstawowych elementów systemów demokratycznych. Dzięki współczesnym technologiom, obywatelom oraz mediom coraz łatwiej kontrolować postępowanie władz, a akcja Wikileaks pokazała, jak daleko można się posunąć w ujawnianiu tajemnic państw. Rosną oczekiwania publicznego ujawniania coraz to nowych sfer, nawet z zasady dyskrecjonalnych, jak dyplomacja czy bezpieczeństwo. Niektórzy zwracają uwagę, że może to prowadzić do ograniczania sprawności państwa, a nawet jego niewydolności.

Stopniowo zwiększa się dostęp do informacji o działaniach rządzących i o nich samych. Jednak wraz z większą jawnością życia publicznego bardziej ograniczana jest także prywatność – różnie definiowana - zwykłych obywateli. Częstym argumentem za ograniczaniem prywatności są kwestie bezpieczeństwa, zwłaszcza walka z terroryzmem. To w tym celu tworzone są całe systemy zbierania danych, władze publiczne uzyskują wgląd w zachowania, obyczaje i nawyki obywateli. Innym powodem są kwestie ekonomiczne i optymalizacja zadań państwa, czego przykładem może być pomysł stworzenia w Polsce zintegrowanej bazy danych medycznych powiązanej z danymi ubezpieczeniowymi czy też funkcjonujący już dostęp do ksiąg wieczystych za pośrednictwem internetu. Pytanie o granice jawności i naruszanie sfery prywatności pojawiają się zarówno przy okazji działań antykorupcyjnych, jak i ujawniania akt komunistycznej służby bezpieczeństwa.

Konflikt wartości jawności życia publicznego z ochroną prywatności dotyka każdego obywatela, wpisując się w szerszy problem jakim jest relacja państwo a obywatel. Jednak nadal ten temat jest w bardzo małym stopniu widoczny w debacie publicznej.

Noty o panelistach

Grażyna Kopińska (ur. 1948) – dyrektor programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego. Od 1992 roku związana z organizacjami pozarządowymi. Prowadziła w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej program wspierania małych i średnich firm. Następnie była konsultantem Fundacji Forda na kraje Europy Środkowej. W latach 1990-1994 radna gminy Warszawa-Mokotów. W latach 2000-2002 członkini Grupy Anty-korupcyjnej działającej przy Banku Światowym. W 2004 do 2006 roku członkini Rady Zamówień Publicznych. Współautorka opracowań Wybory prezydenckie 2005. Monitoring finansów wyborczych (2006), Przejrzystość procesu stanowienia prawa (2008), Jak walczyć z korupcją? – Zasady tworzenia i wdrażania i wdrażania strategii antykorupcyjnej dla Polski (2010).

Paweł Łuków (ur. 1964) – filozof, dr hab. Profesor w Instytucie Filozofii Uniwersytetu Warszawskiego, wykładowca filozofii, etyki i historii medycyny w Warszawskim Uniwersytecie Medycznym. Redaktor naczelny rocznika "Etyka". Visiting professor w University of Notre Dame (2003). Autor tekstów poświęconych etyce Kantowskiej i filozofii medycyny. Wydał Wolność i autorytet rozumu. Racjonalność w filozofii moralnej Kanta (1997), Granice zgody: autonomia zasad i dobro pacjenta (2005).

Celina Nowak (ur. 1974) – prawnik, dr. Adiunkt w Zakładzie Prawa Karnego Instytutu Nauk Prawnych PAN, wykładowca Akademii Leona Koźmińskiego. Członkini rady programowej programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego. Stypendystka rządu francuskiego i włoskiego, a także Instytutu Maxa Plancka we Fryburgu. Autorka m.in. pracy Korupcja w polskim prawie karnym na tle uregulowań międzynarodowych (2008, I nagroda za rozprawę doktorską czasopisma "Państwo i Prawo", nagroda Prezydenta RP, 2009).

Ewa Siedlecka (ur. 1958) - dziennikarka "Gazety Wyborczej". Pisze m.in. o prawie i prawach człowieka. Absolwentka Szkoły Praw Człowieka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Laureatka Nagrody im. Dariusza Fikusa.

Szymon Wróbel (ur. 1967) – psycholog i filozof, dr hab. Pracownik Instytutu Filozofii i Socjologii PAN w Warszawie. Współpracownik Instytutu Badań Interdyscyplinarnych "Artes Liberales" Uniwersytetu Warszawskiego). Wydał: Odkrycie nieświadomości (1997), Galaktyki, biblioteki, popioły (2001), Władza i rozum. Stadia rozwojowe krytycznej teorii społecznej (2002, nagroda Prezesa Rady Ministrów 2004), Granice polityczności (z Pawłem Dyblem, 2008), Gramatyka, umysł ewolucja (2011).

Mirosław Wyrzykowski (ur. 1950) – prawnik, prof. dr hab. Wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 1999-2001 dziekan Wydziału. Od 1990 do 1995 roku profesor w Instytucie Prawa Porównawczego w Lozannie. Od 1997 wykładowca w Central European University w Budapeszcie. W latach 1990-1993 i 1996-2001 członek Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Od 1996 do 2001 roku dyrektor Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej Instytutu Spraw Publicznych. W latach 2001-2010 sędzia Trybunału Konstytucyjnego Członek Komitetu Nauk Prawnych PAN. Przewodniczący Polskiej Sekcji Międzynarodowego Towarzystwa Nauk Prawnych. Autor m.in.: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych w państwie socjalistycznym (1978), Sądownictwo administracyjne w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (1983), Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym (1986), Tryby uchwalania polskich konstytucji (red., 1998), Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa (red., 2006), Precedens w polskim systemie prawa (red. z Anną Śledzińską-Simon (2010).

Na ten temat także:

Nowela ustawy o informacji publicznej. Czyli (nie)smak polskiej demokracji (nie)obywatelskiej, "Kultura Liberalna", Adam Bodnar, Krzysztof Izdebski, Łukasz Kowalczyk, Ewa Siedlecka www.kulturaliberalna.pl


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry