Europejska Polityka Sąsiedztwa: przykład bezsilności UE?

19 lipca 2011


 Klaus Bachmann Wprowadzenie:
Paweł Bagiński (Fundacja im. Stefana Batorego, dyrektor programu Otwarta Europa), Konstanty Gebert (ECFR – Europejska Rada Polityki Zagranicznej, dyrektor oddziału w Warszawie), Paweł Kowal (poseł do Parlamentu Europejskiego), Nicu Popescu (ECFR – Europejska Rada Polityki Zagranicznej, Londyn).

Prowadzenie: Klaus Bachmann (członek zarządu Fundacji im. Stefana Batorego).

Punktem wyjścia do dyskusji było opracowanie Nicu Popescu i Andrew Wilsona Przekształcić obecność w siłę. Doświadczenia sąsiedztwa wschodniego (Turning presence into power: Lessons from the Eastern neighbourhood).

Wersja angielska tekstu jest dostępna na stronie Europejskiej Rady Polityki Zagranicznej (ECFR - European Council on Foreign Relations): www.ecfr.eu

Konstanty GebertPolski przekład wkrótce zostanie opublikowany przez Fundację Batorego. Ukażą się także komentarze do tego tekstu autorstwa Andrzeja Brzezieckiego, Bartosza Cichockiego, Andrzeja Szeptyckiego i Marcina Wojciechowskiego.

Pełny zapis dźwiękowy debaty: [MP3 62MB], czas trwania: 2 godz. 40 min.


Relacja z debaty

Paweł Bagiński
Europejska Polityka Sąsiedztwa i program Partnerstwa Wschodniego nie odniosły sukcesu – zgodzili się uczestnicy dyskusji w Fundacji im. Stefana Batorego. Przyczyn upatrywali w malejącej atrakcyjność Unii Europejskiej dla jej wschodnich sąsiadów, , ale też braku woli i długofalowej wizji ze strony UE, w skorumpowanych systemach politycznych krajów sąsiedzkich oraz w ich – jak to określono - neotitoistowskim balansowaniu w wielobiegunowym układzie międzynarodowym. Za konieczność uznali określenie długoterminowej perspektywy politycznej UE wobec wschodnich sąsiadów i przedstawienie jakościowo nowej oferty, choć przyznali, że nie widzą odpowiedzi na to wyzwanie.

Rosnąca w ostatniej dekadzie obecność europejska w krajach wschodniego sąsiedztwa UE, zarówno w wymiarze politycznym, jak i gospodarce, nie przekłada się na skuteczność wpływania na ich rozwój polityczny – przypomniał Nicu Popescu, współautor raportu Przekształcić obecność w siłę. Doświadczenia sąsiedztwa wschodniego. Przy skonsolidowanych reżimach politycznych i korupcji zrośniętej z państwem wschodnie sąsiedztwo zaczyna się upodabniać do południowego sprzed rewolucji w krajach Afryki Północnej. Wśród kluczowych przyczyn nieskuteczności oddziaływania Unii Europejskiej Popescu wymienił: słabość tych państw przy jednoczesnym istnieniu silnych elit i systemów politycznych, w które wbudowana jest korupcja jako środek zarządzania; wielobiegunowy układ międzynarodowy, w którym gra się na sprzecznościach interesów między Rosją i UE; sytuację wewnętrzną Unii, dla której obecnie priorytetem nie jest sąsiedztwo, lecz kryzys gospodarczy, a także dewaluację unijnej soft power, czego wyrazem jest malejąca atrakcyjność największej dostępnej obecnie „marchewki” unijnej, jaką jest wolny handel.

Jan RokitaZdaniem Konstantego Geberta, Partnerstwo Wschodnie, które wydawało się skazane na sukces, poniosło spektakularną porażkę, gdyż Unii w istocie na nim nie zależy. „Gdyby się nie udało poprzednie poszerzenie, oznaczałoby to katastrofę. Z niepowodzeniem Partnerstwa Wschodniego Unia może żyć, partnerzy wschodni też” – wskazał Gebert. Wyraził przekonanie, że wbrew pozorom jest to „niepowodzenie wielkiego kalibru”, może bowiem wskazywać, że „pomysł na Unię jako work in progress należy zakwestionować”. „Być może jeden z mechanizmów, który napędzał Partnerstwo, czyli poszerzanie, dowiódł swojej nieskuteczności” – wskazywał.

W zgodnej opinii uczestników dyskusji, obecna oferta UE jest mało atrakcyjna dla krajów wschodniego sąsiedztwa przy braku perspektywy członkostwa, choćby w wymiarze długofalowym. Paweł Kowal zaliczył perspektywę akcesji do najważniejszych elementów upolityczniania procesów transformacyjnych, o które apelował, ostrzegając przed nadmiernym koncentrowaniem się na integracji ekonomicznej. Zdaniem Kowala, brak takiej oferty nie pozwala Nicu Popescupatrzeć na kraje wschodniego sąsiedztwa w perspektywie politycznej 15-20 lat. „Brakuje perspektywy politycznej na przyszłość, która pozwalałaby podejmować właściwe decyzje dzisiaj” – podkreślił Kowal.

Jak podkreślił Paweł Bagiński, kraje Partnerstwa Wschodniego mogą sobie pozwolić na zignorowanie oferty Unii Europejskiej, gdyż korzyści po ich stronie nie równoważą się z kosztami. Poza tym jest ona wewnętrznie niespójna. Dla sąsiadów Unii najważniejsze są takie kwestie, jak ruch bezwizowy, dostęp do rynków, a w tych dziedzinach UE jest najbardziej protekcjonistyczna. W nowej sytuacji międzynarodowej kraje odkrywają, że Europejska Polityka Sąsiedztwa w tym kształcie, w którym próbowały ją akceptować, była polityką asymetryczną, nieopłacalną z punktu widzenia ich interesów – zgodził się Jan Rokita.

Przy tym, w zdecydowanej odmiennej sytuacji niż w latach 90., gdy Polska starała się o członkostwo w UE, siła przyciągania Unii jest słabsza – powtarzali uczestnicy dyskusji. Obecnie UE – jak powiedział Bagiński - przy swoich problemach wewnętrznych przestała być wzorcowym modelem cywilizacyjnym „ani też do końca nie stara się nim być”, z uwagi na brak odpowiedzi po stronie krajów sąsiedzkich. Na problemy wewnętrzne UE wskazywał też Paweł KowalWitold Waszczykowski, choć według niego u podstaw niepowodzenia Partnerstwa Wschodniego leży fakt, że było ono jedynie „laboratorium”, próbą minimalistycznej odpowiedzi na polskie ambicje współkształtowania unijnej polityki wschodnie.

Wskazywane w raporcie przesunięcie energii politycznej UE na kwestie wewnętrzne wynika – zdaniem Jana Rokity – nie tylko z obecnych kłopotów Unii Europejskiej, lecz także ze zmiany stosunków władzy po przyjęciu Traktacie z Lizbony, który spowodował zmniejszenie wpływu sanej Komisji Europejskiej, zwiększenia roli Rady Europejskiej i poszczególnych państw, co sprzyja procesowi renacjonalizacji polityki zagranicznej. W ocenie Eugeniusza Smolara, niemożliwe jest stworzenie wspólnego strategicznego planu dla wschodniego sąsiedztwa przez 28 państw członkowskich, „nawet w ramach budowy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, zwłaszcza w sytuacji, gdy na Wschodzie korupcja jest systemem politycznym, a elity tych krajów zdają sobie sprawę, że po wprowadzeniu wymogów unijnych straciłyby władzę.

Zdaniem Marka Menkiszaka, brak zainteresowania UE polityką wschodniego sąsiedztwa jest racjonalny, ponieważ musiałoby się ono opierać na realnej obecności gospodarczej w tych krajach. Poza tym do braku woli politycznej „dochodzi dyktatura poprawności politycznej w sytuacji, w której nie uznajemy, że rywalizujemy z Rosją na tym obszarze, a Rosja otwarcie z nami rywalizuje”. Jego zdaniem należałoby się zastanowić, na ile neotitoizm krajów wschodniego sąsiedztwa wynika ze świadomego wyboru politycznego, a na ile jest to racjonalna taktyka wymuszona realiami zewnętrznymi, w tym ofensywą Rosji, wymierzoną w fundamenty polityki unijnej. Przed powracaniem do „paradygmatu postkolonialnego”, w którym kraje sąsiedztwa wschodniego „stają się przedmiotem szerszej Andrzej Olechowskigry politycznej, gdzie podmiotową rolę odgrywa Rosja” przestrzegał natomiast Paweł Kowal. Podkreślił, że każdy gest ze strony UE powinien się wiązać z próbą upodmiotowienia państw na Wschodzie. Jednocześnie „paralelny powinien być proces relacji z Rosją”.

Paweł Kowal polemizował także z tezą o porewolucyjnej porażce w Gruzji czy na Ukrainie. Jego zdaniem sytuacja nie wyglądałaby lepiej, gdyby nie było pomarańczowej rewolucji lub rewolucji róż. Należy więc uznać, że państwa te na ile mogły skorzystały z porewolucyjnej szansy. Ostrzegł, że przy formalnej demokracji zagrożenia ukryte są wręcz w mechanizmie demokratycznym, gdyż przy rozczarowaniu wobec Unii może on prowadzić do zwycięstwa w wyborach sił o wiele bardziej antyeuropejskich.

Przyznając, że – mimo wielu dobrych projektów – Partnerstwo Wschodnie jest zmarnowaną szansą, Kowal zaproponował, by „spróbować do tego inaczej podejść”. W tym kontekście wskazał na inicjatywę utworzenia uniwersytetu Partnerstwa Wschodniego, który byłby w jego ocenie metodą na wizualizację tego programu poprzez koncentrację środków. Pomysł ten skrytykował Krzysztof Iszkowski, który uważa, że rozsądniejsze od tworzenia enklaw dla studentów ze Wschodu byłoby szersze otwarcie uniwersytetów europejskich i instytucji unijnych dla stażystów z krajów Partnerstwa Wschodniego.

Bartłomiej Nowak zaznaczył, że dla krajów Partnerstwa Wschodniego wybór europejski nie jest oczywisty, jak to było w Polsce i innych krajach Europy Środkowej, gdzie zmiany dokonały się oddolnie, a nie z powodu wymogów stawianych przez Unię. Z tą tezą polemizował Andrzej Olechowski, który podkreślił, że zwolennicy wejścia do UE nic by nie mogli zrobić, gdyby nie było zaproszenia do Unii, wyraźnego argumentu, że jest sens podejmować decyzje o reformach, a wiele z nich zapadło właśnie po to, by zbliżyć się do Unii.

Eugeniusz Smolar zwrócił natomiast uwagę na brak polityki regionalnej przy utrzymywaniu ciągłych bilateralnych stosunków UE z Eugeniusz Smolarposzczególnymi krajami wschodniego sąsiedztwa, w jego ocenie opartymi, podobnie jak na południu, na przepłacaniu elit, żeby utrzymać w tych krajach stabilizację. W tym kontekście Smolar wskazał na mechanizm direct budget support. „To są pieniądze, które po prostu znikają w każdym tych krajów. To są pieniądze na przepłacanie elit” – zaznaczył.

Z kolei Jan Rokita – odnosząc się w swej wypowiedzi przede wszystkim raportu Przekształcić obecność w siłę - wytknął jego autorom brak konsekwencji w przedstawionych przez nich rekomendacjach. Jak zauważył, „popełniają oni błąd w myśleniu”, wskazują bowiem, że zwiększona obecność UE nie przekłada się na jej siłę, ale w konkluzji proponują receptę na zwiększenie obecności, a nie siły, postulując, by całość EPS przekierować na wysiłki w dziedzinie demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. „Może mamy do czynienia z pewną bezradnością polityczną, której wszyscy w pewnym sensie jesteśmy ofiarami: widzimy to, że obecność nie daje siły, ale nie mamy żadnego innego pomysłu, jak zwiększanie obecności” – powiedział.

Za inną niekonsekwencję intelektualną uznał tezę o potrzebie zmodyfikowania relacji między Unii a krajami Partnerstwa Wschodniego w duchu transakcyjności, wysuwanie postulatu bardziej radykalnego egzekwowania własnych interesów - w sytuacji, gdy przyznaje się, że spadła atrakcyjność Unii. W jego ocenie z wizji transakcyjności opisanej w majowym raporcie Catherine Ashton o Europejskiej Polityce Sąsiedztwa nic nie wyniknie, bo jest to błędna ścieżka.

Marek MenkiszakPodobnie ocenił postulat transakcyjności Marek Menkiszak. Jak zaznaczył, nie da się wymusić głębszych zmian bez zwiększenia atrakcyjności oferty, czyli wprowadzenia ruchu bezwizowego, szerokiego otwarcia rynku europejskiego, w tym rynku pracy, dla obywateli państw partnerskich. A na to nie ma konsensusu w UE. Bardziej realistyczne wydaje się budowanie wielostronnych inicjatyw w ramach Unii, skierowanych do partnerów realizujących konkretne projekty i wykorzystujących elastyczne, pozabudżetowe mechanizmy finansowe typu trust fund.

Andrzej Szeptycki uważa, że należy zastanowić się, jaka ma być finalité politique Unii Europejskiej wobec wschodnich sąsiadów, skoro członkostwo jest niezbyt realne. Co można im zaoferować w zamian? Zdaniem Szeptyckiego nie ma odpowiedzi na to pytanie, ale należy je zadać, inaczej będziemy utrzymywać stan lokalnej niestabilności, na którym wprawdzie UE korzysta, ale który nie przynosi efektów w postaci demokracji i wolnego rynku w krajach partnerskich.

Natomiast zdaniem Jana Rokity potrzebna jest jakościowo nowa oferta Unii, bo Partnerstwo Wschodnie i EPS na wschodzie to „instytucje polityczne, które są residuami przeszłości”, nieefektywnymi w nowych warunkach. W tym kontekście Rokita przypomniał, że w europejskim myśleniu obecny jest pomysł – który pojawiał się bardziej w kręgach intelektualnych UE niż politycznych - żeby stworzyć nową instytucję, zakładającą możliwość stopniowego dopuszczania krajów ze Wschodu do poszczególnych polityk unijnych (edukacyjnej, handlowej itd.) bez pełnego członkostwa.

Bożena Kuzawińska


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry