Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec Wspólnych Sąsiadów

11 grudnia 2009


Dyskusja poprzedzona wystąpieniem Andrew Wilsona (Europejska Rada Spraw Zagranicznych – ECFR, Londyn) z udziałem grupy polityków, ekspertów i dziennikarzy. Spotkanie prowadził Aleksander Smolar (prezes Fundacji im. Stefana Batorego).

Punktem wyjścia do dyskusji był raport Nicu Popescu i Andrew Wilsona Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec Wspólnych Sąsiadów, opublikowany przez Europejską Radę Spraw Zagranicznych (ECFR).

Wersja angielska raportu jest dostępna na stronie ECFR.

Polski przekład podsumowania raportu [PDF 164 KB]. Całość zostanie opublikowana na początku 2010 roku.

Pełny zapis dźwiękowy debaty, czas trwania: 2 godz. 30 min. (dyskusja w językach angielskim i polskim) [MP3 140 MB].

Relacja z debaty

W rywalizacji z Rosją, która umacnia wpływy w krajach Partnerstwa Wschodniego, Unia Europejska, przy braku perspektyw rychłego poszerzenia, powinna zainwestować we własną atrakcyjność oraz odejść od powielania technokratycznych modeli – uznali Nicu Popescu i Andrew Wilsona, autorzy raportu Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsiadów.

Raport Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR) był punktem wyjścia debaty z udziałem jednego z autorów w Fundacji im. Stefana Batorego. Jak wyjaśnił Andrew Wilson – ukazano w nim, w jaki sposób Unia Europejska za pomocą „miękkich metod” (soft power) i nacisków (hard power) wpływa na kraje regionu, a następnie zestawiono jej politykę z działaniami Rosji.

Analiza wykazała – relacjonował Wilson - że wpływy Europy w wielu dziedzinach są zaskakująco silne, np. w handlu. W 2007 roku wszystkie sześć krajów, z wyjątkiem Białorusi, miało większe obroty handlowe z Unią niż z Rosją, a kryzys gospodarczy jeszcze je zwiększył. Rosja z kolei przewodzi, jeśli chodzi o rynek pracy - jest otwarta na imigrantów ekonomicznych. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne to domena obu stron, ale w różnych dziedzinach. Zachodnie firmy inwestują w handel detaliczny, bankowość oraz w niektóre sektory przemysłu budowlanego, a Rosja – w obszary strategiczne, kulturę, media.

Unia nie stosuje nacisków, a gdy już próbuje wprowadzić sankcje czy wywierać presję, np. na Białoruś czy Naddniestrze, nie przynosi to pożądanych skutków. Co więcej, o ile UE zajmuje się promocją demokracji, to Rosja, stosując bardziej manipulacyjne podejście, eksportuje model suwerennej demokracji i tzw. technologii politycznej. Przy tym Rosja, jako stosunkowo autorytarne państwo, często działa sprawniej niż unijna „27-ka”.

Spośród sześciu państw Partnerstwa Wschodniego jedynie Gruzja nastawiona jest proeuropejsko, w pozostałych obraz jest niejednorodny, nie ma zgody co do kierunku polityki zagranicznej – przestrzegł Andrew Wilson. Wyróżnił trzy modele tożsamości narodowej w tych krajach: jeden opierający się na europejskich związkach, drugi - proradziecki, panrosyjski, prawosławny, rusofilski i rusofoński, trzeci zaś pośredni, silnie narodowy, z naciskiem na samoistność i tworzenie narodu niezależnie od Rosji czy UE, której przykładem jest Mińsk.

Nowe państwa są przy tym słabe, więc dla ich przywódców jedynym priorytetem jest dążenie do umocnienia ich struktur, co wyklucza przyjęcie unijnego modelu. Ponadto mają strategię szukania suwerenności, która skłoniła Modesta Kolerowa, odpowiadającego przez wiele lat za politykę sąsiedztwa Kremla, do użycia określenia „zbiorowy Tito”. Jak wyjaśnił Wilson, w ustach Rosjanina miało to być obraźliwe określenie na niewiarygodnego partnera, który uchyla się przed Rosją, grając na wiele stron. Najlepiej sobie radzi w tej grze Alaksandr Łukaszenka, na Ukrainie wszyscy kandydaci w przyszłorocznych wyborach, poza jedynym prozachodnim – Wiktorem Juszczenką, stawiając na równowagę wpływów.

Powstaje dylemat, jak Unia powinna reagować, by wzmocnić te państwa pod względem instytucjonalnym, ale bez dawania przywódcom środków na ugruntowanie „titoistowskiej” polityki. Według Andrew Wilsona wymaga to dostosowania strategii do każdego z tych państw z osobna. Choć członkostwo UE to dla nich co najwyżej pieśń przyszłości, nie można popadać w drugą skrajność, bo byłaby to woda na młyn „titoistów”. Należy być bardziej wyczulonym na indywidualne potrzeby poszczególnych krajów, skupiać się na państwach, gdzie jest szansa na sukces. Rosja ma strategię osłabiania tych krajów, UE powinna umacniać ich państwowość, służyć solidarnością w dziedzinie obronności i starać się być atrakcyjna, zamiast narzucać „uniwersalny” model – uważa Wilson.

Ważny jest tu tzw. teatr polityczny, a w jego ramach dyplomatyczne „wysłuchanie”, ponieważ są to małe państwa. Tymczasem koordynator unijnej dyplomacji Javier Solana dziesięć razy częściej odwiedził Bliski Wschód i kraje ASEAN-u niż Wschód Europy – obliczyli autorzy raportu. Zaproponowali więc wykorzystanie mechanizmu Partnerstwa Wschodniego i poszerzenie formatu „27+6” tak, by obejmował nie tylko spotkania szefów państw czy dyplomacji, lecz także ministrów spraw wewnętrznych (tradycyjnie niechętnych pomysłom złagodzenia reżimu wizowego, a także ze względu na nieprawidłowości funkcjonowania ministerstw siłowych, leżące nierzadko u podstaw problemów całego kraju0. UE powinna też przeprowadzić „audyt” każdego z sześciu państw Partnerstwa Wschodniego, by wypunktować słabości.

Jak podkreśla raport, Rosja umacnia swoje wpływy, dominując na rynku mediów w krajach regionu, co sprawia, że lokalna opinia publiczna często zna tylko rosyjską perspektywę wydarzeń, więc ją popiera. Rosja wysforowała się szczególnie w nowych mediach. Wiele lokalnych usług dostępnych jest poprzez rosyjską infrastrukturę czy rosyjskie strony internetowe. Kraje Partnerstwa Wschodniego w nieznacznym tylko stopniu uczestniczą w unijnej wymianie kulturalnej. Np. Ukraina otrzymała tylko garstkę miejsc w programie Erasmus, który obejmuje miliony studentów. Autorzy raportu uważają, że można by ten program poszerzyć i zgłosili propozycję w tej sprawie na Uniwersytecie Europy Wschodniej w Kijowie, wzorem Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego w Budapeszcie.

Andrew Wilson zwrócił też uwagę na pojawiające się zmęczenie państw regionu Europą, która stawia wciąż nowe wymagania technokratyczne. Sprawia to wrażenie, że perspektywa partnerstwa ciągle się oddala. „Podstawowy problem może polegać na tym, że nigdy nie skupiliśmy się na tym, co najważniejsze – że pewne struktury trwają mimo wyborów, konstytucji o wymiarze europejskim, nadal jest pełno korupcji i dawnych aparatczyków czy funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa na wierchuszce władzy wielu instytucji. Reforma tych instytucji byłaby najlepszych sygnałem dobrych intencji kraju, a więc otwarcie się służb bezpieczeństwa, MSW, tak by odpowiadały przed władzami krajowymi i stosowały standardy zachodnie” – ocenił Wilson.

Podkreślił, że praktyczna solidarność z poszczególnymi państwami Partnerstwa Wschodniego nie do końca oznacza konkurowania z Rosją, a przynajmniej nie w tym sensie, jak sugerowałaby Moskwa. „Nie chodzi o rywalizowanie o sfery interesów, a raczej o modus operandi. De facto Rosja posługuje się dyskursem sfer wpływów, my powinniśmy dokonywać praktycznych wyborów, by wspierać państwa, które koniec końców może przystąpią do UE, ale to już będzie ich decyzja” – podsumował Wilson.

Przedstawienie zbyt pesymistycznej oceny sytuacji zarzucił autorom raportu Aleksander Smolar. Według niego Andrew Wilson i Nicu Popescu sugerują, że „Rosja dysponuje środkami polityki dużo wydajniejszymi, skuteczniejszymi niż UE”. Tymczasem ostatnio w Rosji pojawiły się dokumenty, które alarmują, że Moskwa przegrywa w tej rywalizacji. Według Wilsona nie ma w tym sprzeczności, bo na temat sąsiedztwa Rosja ma wiele narracji. Aby „poczuła, że traci grunt, wcale nie potrzeba wygranej Unii” – zaznaczył autor raportu. Według niego wystarczy, że brak tak wyraźnej hierarchii wpływów, jakiej chciałaby Moskwa.

Wiele wątpliwości wywołał postulat autorów raportu, by poważnie potraktować koncepcje związane z bezpieczeństwem proponowane przez prezydenta Dmitrija Miedwiediewa. Według raportu „nie powinno to mieć charakteru antagonistycznego czy konkurencyjnego” – przypomniał Aleksander Smolar, pytając „w jaki sposób możemy sobie zorganizować stosunki z Rosją, jeżeli to Rosja odbiera te stosunki jako antagonistyczne”. Konrad Szymański z kolei zarzucił Wilsonowi i Popescu „naiwność”. „Podejście, że Rosja może być dla nas konstruktywnym partnerem w tej sferze, że możemy ją włączyć jako partnera w politykę sąsiedztwa oraz postrzegać jako partnera w nowej architekturze bezpieczeństwa - to jest iluzja, to miraż” – oświadczył. Wilson bronił się, wskazując, że zwykle zarzuca się raportowi, którego jest współautorem, antyrosyjskość. „Twierdzimy, że Rosja jest bardzo konkurencyjna, że robi wiele w obszarze sąsiedztwa, [...] co szkodzi naszym działaniom. Natomiast my mamy pełne prawo wzmacniać naszą obecność; chcą nas tam, więc wchodzimy często w konflikt z Rosją i robimy swoje” – oświadczył. Według niego należy zastanowić się nad propozycją Miedwiediewa, choć ma ona „wiele podtekstów” i „można powiedzieć, że godzi w prężność takich organizacji, jak NATO czy UE, że nie leży to w naszym interesie”. „Ten dokument jest znany, więc powinniśmy też przedstawić swój dokument i przeprowadzić ogólną dyskusję. Możemy wyjść od propozycji Miedwiediewa, ale nie może to być jedyny przedmiot dyskusji” – zaznaczył Andrew Wilson.

W odpowiedzi na pytanie Jerzego M. Nowaka o sugerowaną przez niektórych przedstawicieli Moskwy możliwość pozytywnej reakcji na propozycję Miedwiediewa w dziedzinie bezpieczeństwa w zamian za przychylniejszy stosunek Rosji do Partnerstwa Wschodniego autor raportu odrzucił stosowanie zasady „coś za coś”. „Myślę, że nie powinniśmy dążyć do takiej alternatywy, powinniśmy raczej prowadzić politykę zakładającą, że nie podlega to wymianie. Nie powinniśmy również zadawać sobie pytania o nasze prawo do działania w tych krajach, powinniśmy raczej założyć, że mamy takie prawo. Zatem krótka odpowiedz: nie, realizujemy politykę i nie prowadzimy wymiany” – oznajmił Wilson.

Za główną przyczynę małej skuteczności UE uczestnicy dyskusji uznali brak możliwości poszerzenia, co – jak to ujął Aleksander Smolar - „bardzo osłabia bodźce zachęcające te państwa i zmienia też ich nastawienie do Rosji i do Zachodu”. Konrad Szymański wręcz ocenił, że polityka sąsiedztwa jest w wielu europejskich stolicach traktowana jako substytut poszerzenia UE. „Może tak chciałyby niektóre państwa członkowskie”, ale. nie „mówimy teraz oficjalnie o poszerzeniu, natomiast jeśli poszczególne państwa będą czynić postępy w ciągu 10-15 lat, to teoretycznie drzwi do Europy stoją otworem” – ocenił Wilson. Zastrzegł jednak, że równocześnie „pomija się dążenia tych państw i stawia im wyższe żądania niż te, które mogą spełnić”. W ocenie Jacka Protasiewicza ani po stronie UE, ani po stronie państw regionu nie ma obecnie potencjału wystarczającego do poszerzenia Wspólnoty. Partnerstwo Wschodnie jest to „program maksimum, który ma wytyczyć drogę i przygotować partnerstwo, gdy czas nadejdzie”. „To wystarczy na dziś. Tyle możemy zaproponować i tyle jest do przyjęcia. Czy to doprowadzi do zniesienia wiz, do swobody przepływu osób? Moim zdaniem tak to się zakończy i mówię to z perspektyw praktycznej, jako polityk europejski” – zapewnił przewodniczący delegacji Parlamentu Europejskiego ds. Białorusi.

Natomiast Paweł Świeboda uznał, że chociaż UE straciła politycznie w krajach sąsiadujących a nawet wywołała uczucie zmęczenia samą Unią, to może sobie z tym poradzić, gdyż Partnerstwo Wschodnie „tworzy konsekwentne ramy i może nie prowadzi do natychmiastowych wyników, ale jest to praca organiczna, z której z czasem zrodzą się np. umowy stowarzyszeniowe, mocne instytucje”. O odtworzenie siły napędowej poszerzenia w Unii martwił się Przemysław Żurawski vel Grajewski. Przypomniał, że taką siłą w latach 90. były Niemcy, ale od tego czasu – jak podkreślił - utraciły zdolność wejścia w konflikt polityczny z Rosją w imię interesu Europy Środkowej czy Środkowo-Wschodniej.

Wilson zgodził się z oceną Marcina Wojciechowskiego, że najlepszym sposobem na odczucia proeuropejskie w krajach Partnerstwa Wschodniego jest złagodzenie reżimu wizowego. „To najważniejszy temat z punktu widzenia lokalnej opinii publicznej” – przyznał. Według niego dopiero po załatwieniu tej kwestii można stawiać wymogi. Przemysław Żurawski vel Grajewski ostrzegł, że kwestia wiz to sprawa polityczna i jeśli nie zostanie rozwiązana, także na Ukrainie i w Gruzji powstanie problem „paszportyzacji” czyli przyznawania rosyjskich paszportów traktowanego jako sposób na destabilizację. Uczestnicy dyskusji pesymistycznie zapatrywali się jednak na możliwość ułatwień wizowych. Marek Menkiszak zwrócił uwagę, że w samej UE nie ma zgody co do realizacji tej idei – ani teraz, ani w przyszłości.

Na rolę sporów powyborczych w krajach Europy Wschodniej zwróciła uwagę Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, nie zgadzając się z zaleceniem autorów raportu, że należy ich unikać. Jej zdaniem konflikty te bardziej przyczyniły się do demokratyzacji regionu niż misje obserwacyjne OBWE, która powinna być bardziej profesjonalna, żeby można było na niej w większym stopniu polegać.

W dyskusji wspomniano też o roli Polski jako „rzecznika Ostpolitik”. Andrzeja Cieszkowskiego, który jest pełnomocnikiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych w prawach Partnerstwa Wschodniego, wyjaśnił, że Polska wyszła z inicjatywą w polityce wschodniej, gdyż oficjalna dyplomacja unijna nie była zaangażowana w regionie. „Polska świetnie określiła swoją rolę. Współpracuje ze Szwedami, przedstawiając wyjściową inicjatywę. To jest znakomite zrozumienie podejścia do mechanizmu funkcjonowania UE” – ocenił Wilson. Jego zdaniem Polska być może nie powinna być jedynym krajem składającym propozycję, lecz jej współautorem, „stąd inicjatywa zasługuje na pochwałę”. Andrew Wilson wskazał na ewentualną perspektywę współpracy Polski z Niemcami, bo oba kraje „z różnych powodów starają się zajmować pozycje w głównym nurcie”. „W Niemczech FDP odgrywa kluczową rolę, starając się przywrócić równowagę Ostpolitik. W umowie koalicyjnej przewiduje się, że oczywiście ważna jest przyjaźń z Rosją, ale polityka wobec Rosji powinna uwzględniać tezy państw leżących pomiędzy. Prawdziwym testem będzie to, czy CDU to podejmie i jak rozegra się interesy biznesowe” – mówił Wilson. Dodał, że „perspektywa takiej osi polsko-niemieckiej nie musi wyprzeć współpracy polsko-szwedzkiej”.

Bożena Kuzawińska


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry