Fundacja im. Stefana Batorego

Seminarium na temat wniosków dla Polski wynikających z włoskich doświadczeń walki z korupcją

Warszawa, 17 marca 2005

Grażyna Kopińska

Witam na kolejnej dyskusji seminaryjnej Programu Przeciw Korupcji. Od kilkunastu miesięcy w Polsce co i rusz upubliczniane są skandale korupcyjne lub o korupcyjnym podłożu. Działa już trzecia komisja śledcza i wielu osobom, między innymi mnie, wydaje się, że atmosfera panująca w tej chwili w naszym kraju zaczyna nieco przypominać tę we Włoszech sprzed 13 lat. Oczywiście są pewne różnice, ale i pewne podobieństwa. Często na naszych spotkaniach słyszymy, że Polacy nie uczą się z doświadczeń innych krajów, że za każdym razem chcemy każdą sprawę omówić, a potem rozwiązać na swój własny, nowatorski sposób. Dlatego wydawało nam się, że byłoby dobrze przyjrzeć się, w jaki sposób Włochy próbowały załatwić swoje problemy korupcyjne, co im się udało, co im się nie udało, i zastanowić się, czy może wynikać z tego dla nas jakaś lekcja.

Nasi paneliści: prof. Luciano Segreto, profesor historii ekonomii na Uniwersytecie we Florencji, współpracuje z wieloma uczelniami w Polsce, pani redaktor Miłada Jędrysik z „Gazety Wyborczej”, korespondentka we Włoszech, i prof. Jacek Kurczewski z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Prof. Luciano Segreto

Jak wspomniano, jestem historykiem ekonomii. Pewnie woleliby państwo tutaj polityka lub socjologa. Tak czy owak, korupcja też jest w pewnym sensie częścią naszej historii.

Spróbuję państwa przekonać, jak ważna jest historia gospodarki, leżąca u podstaw korupcji czy skandali - kultury korupcyjnej, jeżeli tak się mogę wyrazić. Ta ostatnia może być poniekąd określona jako druga strona medalu, jako ciemna strona Księżyca gospodarki, jako brak kultury ekonomicznej. Chciałbym przedstawić różne strony tego zagadnienia.

Zacznę od jednej z trafniejszych uwag XIX-wiecznego premiera brytyjskiego Benjamina Disraelego, który powiedział, iż dyskutując trzeba pamiętać o trzech podstawowych sprawach – być zabawnym, nie przedstawiać historii nieprzyjemnych, a przede wszystkim unikać rozwlekłości. Spróbuję spełnić przynajmniej jeden z tych warunków. Wydaje mi się, że trzeci jest najważniejszy, jeżeli chcemy się pokusić o dyskusję. Poza tym mówiąc o korupcji nie można przytaczać nieprzyjemnych historii.

Chciałbym przedstawić rozmaite podejścia do problemu korupcji. Kiedy mówimy o korupcji we Włoszech, to musimy tu wziąć pod uwagę różne podmioty. Z jednej strony są to politycy, elita polityczna, cały świat polityki, z drugiej - sektor biznesu, świat gospodarczy. Mamy także sektor administracyjny, urzędników państwowych i wreszcie społeczeństwo w szerokim znaczeniu tego słowa. Chodzi mi tutaj o populację danego państwa i jej wrażliwość na sprawy etyki, na korupcję, na skandale.

Parę lat temu, w roku 2000, ujawniono dane statystyczne na temat osób przebywających w więzieniach za korupcję. Było to osiem lat po oficjalnym wybuchu skandali w lutym 1992 r. W 2000 r. w więzieniach przebywały tylko cztery z 2575 osób, które oskarżono o korupcję i które z tego tytułu stanęły przed wymiarem sprawiedliwości.

Dziennikarz zapytał wówczas najbardziej znanego prokuratora lat 90., Antonio di Pietro, prokuratora z Mediolanu, autora akcji czyste ręce, czy te liczby należy uznać za pozytywne, czy negatywne. Padła odpowiedź, że to wspaniała liczba. Faktu, że po ośmiu, siedmiu, sześciu latach mamy tylko cztery osoby osadzone, nie można oceniać w kategoriach negatywnych, bo – jak powiedział di Pietro - na ile lat byśmy chcieli te osoby wysłać do więzień. Z liczby 2575 oskarżonych ponad 1400 osób zostało skazanych, a niecałe 800 osób uwolniono od wszelkich oskarżeń. Tak wyglądała sytuacja w roku 2000, czyli osiem lat po wybuchu pierwszych skandali korupcyjnych.

Inne dane: pomiędzy 1984 a 1992 rokiem liczba prowadzonych spraw dotyczących korupcji, jak też liczba osób zamieszanych w skandale czy afery korupcyjne wynosiła średnio 500 rocznie. W latach 1992-1995 liczba spraw wzrosła z około 750 w 1992 roku do 1400 w 1995 roku, zaś liczba zamieszanych osób - od około 800 do 2800. Chodzi więc o proces wybitnie masowy.

Po pierwsze spróbujmy wyjaśnić, dlaczego doszło do takiej zmiany akurat w 1992 roku. Przejdźmy w tym celu do rozważań nad dwoma czynnikami. Z jednej strony kwestii związanych z polityką, elitą polityczną, z drugiej strony z elitą gospodarczą.

Jeżeli chcemy rozważyć te dwa czynniki, to musimy wziąć pod uwagę wiążące się z nimi różne podejścia, dlatego że za każdym z tych podmiotów stoi inna historia, inna kultura. Może zacznę od historii świata biznesu. Kultura gospodarcza we Włoszech od bardzo wielu lat, od drugiej połowy XIX w., miała charakter protekcjonistyczny. Włochy rozwijały się jako kraj przemysłowy właśnie dzięki protekcjonizmowi. To samo dotyczy zresztą innych państw, nie jest tylko włoska specyfika. Ale różnica pomiędzy Włochami a innymi krajami, szczególnie Europy Zachodniej, jest taka, iż zasięg kapitalizmu włoskiego był od samego początku niezwykle wąski, ograniczał się do elit. Ten elitarny kapitalizm polegał na tym, że uczestniczyło w nim niezwykle mało firm, które były olbrzymimi przedsiębiorstwami kontrolowanymi zazwyczaj przez rodzinę. Taka była specyfika włoskiego kapitalizmu na początku XX w. przed pierwszą wojną światową, po drugiej wojnie światowej w latach 50., a także w latach 70. Jedyna różnica pomiędzy tymi trzema okresami dotyczyła roli państwa. Od lat 30 państwo dosyć znacznie interweniowało w gospodarkę. Było to bardzo oryginalne podejście, ponieważ państwo stało się przedsiębiorcą. Włochy były pierwszym państwem w Europie Zachodniej, w którym znaczna część sektora działań przemysłowych leżała w rękach państwa. W latach 30. i 40. ubiegłego wieku, a nawet jeszcze w latach 50. Włochy zajmowały drugie miejsce po Związku Radzieckim, jeśli chodzi o udział państwa w kontroli przemysłu. Żadne inne państwo kapitalistyczne czy zachodnie nie mogło się równać z Włochami pod tym względem. A więc sytuacja we Włoszech była dosyć prosta: mała liczba dużych firm kontrolujących poszczególne sektory, i na tej samej zasadzie szereg firm kontrolowanych było przez państwo.

Przedsiębiorstwa prywatne i publiczne nie wchodziły sobie w drogę, nie konkurowały ze sobą. Istniał swego rodzaju podział rynku pracy. Jeżeli w danym sektorze występował duży udział kapitału prywatnego, wówczas w tym sektorze nie istniała duża firma państwowa i vice versa. Ten podział bardzo dobrze funkcjonował. Oprócz tego istniały inne elementy, które służyły kulturze protekcjonistycznej. Miało to związek nie tylko z cłami, czyli z klasyczną wersją kultury protekcjonistycznej końca XIX wieku, łączyło się z kontrolą rynku, z jego podziałem między kilka podmiotów. I to jest kluczowy element pozwalający zrozumieć wielki kapitalizm włoski, ten element - oligarchia kontrolująca gospodarkę włoską, mieszanina firm publicznych państwo i prywatnych - stanowi o olbrzymiej różnicy między Włochami a innymi państwami. Niektórzy socjologowie uważają, że w przypadku Włoch nie można mówić o społeczności biznesowej, ponieważ społeczność musi podzielać te same wartości. Tymczasem warunek ten spełniony jest tylko częściowo. Wspólne wartości wyznawane przez włoskie firmy dotyczyły tylko protekcjonalizmu i podziału rynku pracy. Nie dotyczyły natomiast żadnych innych segmentów kultury biznesowej, takich jak konkurencyjność, czy dążenie do wygranej. To kluczowy element umożliwiający zrozumienie skandali korupcyjnych we Włoszech z punktu widzenia elit biznesowych – brak kultury konkurencyjności.

Jeden z czołowych technokratów biznesowych Guido Carli, który w latach 1961-1975 był prezesem Bank of Italy, potem przez całe lata 80. prezesem włoskiego Stowarzyszenia Przemysłowców i wielokrotnie w latach 80. piastował funkcję ministra - w drugiej połowie lat 80. był np. ministrem skarbu - w swoich pamiętnikach napisał, że elity biznesowe, świat biznesu we Włoszech musi zrozumieć, iż skandale korupcyjne w latach 90. wynikały w dużej mierze z faktu, iż włoskie elity biznesowe nie miały żadnych wspólnych wartości poza protekcjonizmem. W szczególności w drugiej połowie XX w., kiedy otworzyły się rynki, nastąpiła liberalizacja międzynarodowych relacji gospodarczych i kiedy został podpisany Traktat Rzymski elity biznesowe we Włoszech zamiast zmienić dotychczasową mentalność i system wartości, korzystając z nowych, międzynarodowych ram instytucjonalnych, przyjęły nowe formy protekcjonalizmu. Próbowały znaleźć we Włoszech nowe formy protekcjonizmu, aby uniknąć konkurencji. Stanowiło to źródło skandali, źródło korupcji i dotyczyło oczywiście także bardzo ścisłych relacji z administracją i z elitami politycznymi. Z drugiej zaś strony, kiedy mówimy o kulturze firm kontrolowanych przez państwo, należy pamiętać o dużej zmianie, która rozpoczęła się w latach 60. ubiegłego wieku. Holdingi państwowe zostały ustanowione w r. 1930, po międzynarodowym kryzysie z 1929 r. Od lat 30. aż do końca lat 50. menedżerowie holdingów i firm państwowych byli profesjonalistami, cechował ich wysoki poziom kompetencji, byli technokratami. Tak jak to miało miejsce w wielu innych państwach, np. we Francji. Pod koniec lat 50. i na początku lat 60. nastąpiła wielka zmiana - konflikt polityczny zmusił rząd, a w szczególności partię chadecką, do zwiększenia kontroli nad firmami państwowymi, aby móc doprowadzić do konsensusu wyborczego pomiędzy partiami rządzącymi.

W miarę jak dotychczasowi technokraci odchodzili na emeryturę, byli powoływani nowi, ale nie ze względu na ich umiejętności profesjonalne, tylko ze względu na lojalność - lojalność polityczną wobec danej partii, wobec frakcji albo wobec osoby będącej liderem partii. Wiązało się to z dużą zmianą, jeśli chodzi o kulturę gospodarczą w firmach państwowych pod koniec lat 50. Oficjalnie głównym celem tych firm nie był już zysk, tylko sukces gospodarczy. Sukces gospodarczy jest to coś, co niezwykle trudno zdefiniować i niezwykle trudno kontrolować z punktu widzenia czysto ekonomicznego. Nie można przecież powiedzieć, że np. zatrudnienie 10 tys. osób w strefie bezrobocia jest sukcesem gospodarczym bez względu na bilans firmy, która decyduje się na zatrudnienie tych osób. W firmach kontrolowanych przez państwo pojawiła się więc pod koniec lat 50. i na początku 60. zupełnie nowa kultura, co było kolejnym negatywnym zjawiskiem w sferze biznesu. Sukces ekonomiczny i lojalność polityczna wobec partii stały się od tego czasu kluczowymi elementami strategii firm kontrolowanych przez państwo.

Przechodząc do korupcji – przede wszystkim powinniśmy zadać sobie pytanie, czy elity gospodarcze padły ofiarą korupcji, czy też być może ponosiły za nią winę. Kolejne pytanie, które wypływa bezpośrednio z poprzedniego, ma charakter typowo ekonomiczny – czy we Włoszech jest z jednej strony popyt na korupcję, a z drugiej jej podaż?

Istnieje szereg paradoksów, o których należałoby wspomnieć w tym kontekście. Pierwszy, najbardziej rzucający się w oczy, to propozycja korupcyjna złożona przez bardzo znanego włoskiego przedsiębiorcę Carla De Benedetti, który od 1978 roku do lat 90. był prezesem grupy Olivetti. Olivetti, jak państwo wiedzą, było firmą komputerową. Dzisiaj ta firma już nie istnieje, ale wówczas była jedną z najważniejszych tego rodzaju w Europie. Śledztwo dotyczące skandali korupcyjnych objęło w pewnym momencie także grupę Olivetti. Benedetti został wówczas poproszony o udzielenie odpowiedzi na szereg zapytań przedstawionych przez prokuratorów w Rzymie. Proceder korupcyjny polegał na tym, że firma wręczyła łapówki niektórym czołowym osobistościom włoskiej poczty. Zadano Benedettiemu bardzo proste pytanie: dlaczego im zapłaciliście? Otóż Benedetti nie powiedział, że nie zapłacił, tylko wyjaśnił, dlaczego. Powiedział że, gdyby Olivetti nie zapłaciło, wówczas poczta włoska nie zakupiłaby komputerów tej firmy. Jest to bardzo klasyczna odpowiedź. Nie jest ona jednak prawdziwa. Zdecydowanie bardziej interesujący jest inny fragment jego wypowiedzi. Benedetti powiedział, że jeżeli włoska firma chce wygrać międzynarodowy przetarg w Szwecji czy w Danii na kontrakty z lokalną pocztą, musi powiedzieć, że jej komputery zostały zakupione przez pocztę włoską. W innym wypadku jej oferta nigdy nie zostanie wzięta pod uwagę. A więc korupcja we Włoszech była funkcją rzeczywistej konkurencji wolnorynkowej za granicą. Jest to najbardziej rzucający się w oczy paradoks związany ze skandalami korupcyjnymi we Włoszech - przyznanie się do winy, popełnionej po to, by móc być konkurencyjnym za granicą. A więc aby respektować zasady obowiązujące za granicą, trzeba korumpować ludzi w domu.

Przejdźmy teraz do kwestii elit politycznych. Dlaczego akurat one są uznawane za najważniejszych aktorów na scenie korupcyjnej w tym okresie? Otóż dlatego, że były w ten proceder bardzo mocno zaangażowane. Uczestniczyły w nim wszystkie partie rządzące, ale także partie opozycyjne - oczywiście na różnych szczeblach, w związku z czym można im było postawić różne zarzuty. Elita polityczna oficjalnie tłumaczyła swój stan skorumpowania w najprostszy sposób - racjami historycznymi, kwestiami zimnowojennymi. Świat był podzielony na dwa wrogie obozy, sowiecki i zachodni, i trzeba było być gotowym na wszystko, trzeba przecież było walczyć z najsilniejszą z zachodnich partii komunistycznych, Partią Komunistyczną Włoch, finansowaną – na rozmaitych szczeblach i rozmaitymi sumami - przez Związek Sowiecki i inne państwa wschodnioeuropejskie. Wytłumaczenie było zatem takie, że należało poszukać innych źródeł finansowania. W latach 50. byli to Amerykanie, ale partie polityczne, partie rządzące, a zwłaszcza ta najmocniejsza, chadecja, opracowały krok po kroku odmienną strategię, która miała zapewnić im niezależność od wsparcia finansowego zza Atlantyku. Pierwszy krok polegał z jednej strony na tym, aby w firmach kontrolowanych przez państwo mianować ludzi lojalnych i zapewnić sobie w ten sposób napływ pieniędzy z tych firm. W drugiej strony rozpocząć z elitami biznesowymi kontredans w sprawie najważniejszych kwestii gospodarczych. To wyjaśnienie padło podczas jednego z najważniejszych procesów korupcyjnych – sprawy Enimontu, dotyczącej przekazania pod koniec lat 80. i na początku 90. największej łapówki we Włoszech. Partiom rządzącym zapłacono wówczas 400 mld lirów, czyli ponad 200 mln euro. Nawiasem mówiąc, udało się odnaleźć zaledwie 60% tej sumy - wykryto, gdzie powędrowały te pieniądze - ale 40 proc. po prostu się rozpłynęło.

Ciekawym czynnikiem, któremu warto się przyjrzeć, jest też społeczeństwo włoskie i to, jak ono reaguje na skandale korupcyjne. Włosi zawsze mówili: cóż, korupcja to element naszego życia. Nie chcieli ścigać winnych, pociągać ich do odpowiedzialności. W reakcji na skandale doszło do wybuchu społecznego entuzjazmu związanego z tym, że w korupcję zamieszane są największe nazwiska. Wszyscy Włosi wpadli w wielki entuzjazm, zwłaszcza w dużych miastach, takich jak Mediolan, gdzie nawet organizowano masowe mityngi. Mediolańskich prokuratorów i sędziów wspierano też na inne sposoby. Stali się oni bohaterami narodowymi, ponieważ odkrywali oni to, czego wszyscy byli świadomi - że korupcja stanowi element życia społecznego we Włoszech. Jednakże ów entuzjazm nie utrzymał się wśród Włochów zbyt długo. Czasowo odpowiadał z grubsza przebiegowi głównego śledztwa. Szczyt tego entuzjazmu przypadł na lata 1993, 1994, co wiązało się głównie z mediolańskim procesem w sprawie Enimontu, ale później powoli zaczął słabnąć.

Aby zrozumieć, dlaczego tak się stało, trzeba wziąć pod uwagę kilka przyczyn. Po pierwsze był to czysto ludzki mechanizm – pojawiło się wielkie poparcie społeczne dla dochodzenia, które miało wpływ na stan moralny, etyczny społeczeństwa w kraju. Atmosfera wokół akcji czystych rąk świadczyła o czymś w rodzaju odrodzenia państwa, a przynajmniej o nadziei na takie odrodzenie, ale potem społeczeństwo włoskie musiało zacząć się zajmować także innymi rzeczami, ludzie musieli pracować, chodzić do szkół. Ów entuzjazm, owo społeczne zaangażowanie w taki proces nie może zatem być długotrwałe. W pewnym momencie społeczeństwo obywatelskie musi przekazać pałeczkę elicie politycznej.

Tymczasem elita była w bardzo kontrowersyjnej sytuacji. Skandale korupcyjne spowodowały bowiem wiele zmian – w polityce pojawili się nowi ludzie, głównie mężczyźni, ale też kilka kobiet. A zatem nastąpiła istotna wymiana personalna wśród elit w latach 90. Pozostaje pytanie, czy nowa elita była gorsza czy lepsza od poprzedniej. Niemniej jednak na pewnym etapie społeczeństwo Włoch przekazało władzom, a zwłaszcza parlamentowi zadanie przedyskutowania, jak sobie poradzić z korupcją. Świat polityki zareagował na kilka sposobów - ustanowił specjalną komisję śledczą, uchwalił nowe ustawy, szczególnie odnośnie procedur administracyjnych, wszystkie partie polityczne zgłosiły liczne projekty ustaw. Tymczasem jednak znaczna część świata politycznego przypuściła kontratak przeciwko prokuratorom, zwłaszcza mediolańskim, ponieważ politycy nie życzyli sobie żadnych zamachów na ich legitymację wyborczą. Istotną rolę odegrała w tej dziedzinie telewizja, zwłaszcza prywatna - osłabiano wagę śledztwa i jego ewentualnych skutków, zarzucano sędziom, zwłaszcza mediolańskim, polityczną stronniczość. Elita polityczna zatem dostosowała się do klimatu społecznego. Na początku lat 90. politycy podsycali ów entuzjazm, jednakże kiedy zaczął on opadać, wyczuli to i zareagowali odpowiednio do nowej fazy.

Najważniejszym skutkiem wymiany elit politycznych było wejście do świata polityki przedsiębiorcy, Silvio Berlusconiego. Oznaczało to bardzo daleko idące zmiany we włoskim systemie politycznym. Zmieniły się zasady funkcjonowania instytucji i system wyborczy, zarówno na poziomie lokalnym, jak i ogólnokrajowym. Z niemal czysto proporcjonalnej ordynacji nastąpiło przejście na system większościowy, a na poziome miejskim, regionalnym wprowadzono bezpośrednie wybory gubernatorów regionów i burmistrzów miast. Były to bardzo istotne zmiany. Najważniejszą była personalizacja walki politycznej. Dzięki temu wyborcy mogli dokładnie zobaczyć, kim był kandydat, nie głosowali już na partię, na koalicję partii, tylko na człowieka, pojedynczego kandydata. Ta zmiana w kulturze politycznej zmodyfikowała też sytuację we Włoszech.

Jednakże obecność przedsiębiorcy, i to takiego, który kontrolował telewizję i wiele innych firm medialnych i reklamowych, a także budowlanych, spowodowała wiele nowych problemów. Przede wszystkim doprowadziła do konfliktu interesów, który stanowi element problemu korupcji, jest niejako drugą stroną jego medalu. Skończył się zatem sezon na czyste ręce i nastąpił nowy, w którym centralną rolę ogrywa konflikt interesów. Jest to we Włoszech bardzo poważny problemem, ale istnieje on także w każdym społeczeństwie na świecie. Ta kwestia pozostaje jednym z najistotniejszym nierozwiązanych problemów politycznych we Włoszech, choć od 1996 do 2001 roku mieliśmy rząd centrolewicowy. Rządowi temu nie udało się jednak znaleźć odpowiedniego rozwiązania mimo posiadania większości w parlamencie. Teraz jest jeszcze gorzej – kieruje nami główny bohater konfliktu. Mimo że obiecał rozwiązanie problemu w ciągu trzech miesięcy, czekamy już bez skutku cztery lata.

To była jedna z ostatnich kwestii, które chciałem poruszyć. Zakończę kilkoma uwagami na temat liberalizacji i etyki. Liberalizacja jest uznawana za jedno z kluczowych lekarstw, niejako antidotum przeciw korupcji. Ze względu na ogromną rolę przedsiębiorstw państwowych liberalizacja we Włoszech oznaczała także prywatyzację. Były to dwa równoległe procesy. Liberalizacja jest wciąż problemem, natomiast prywatyzacja okazała się sukcesem. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego i w pierwszych latach obecnego wieku Włochy były najaktywniej prywatyzującym się państwem świata z powodu posiadania ogromnego sektora publicznego. Dziś sektor państwowy został mocno zredukowany. Pozostało kilka większych firm i są plany jeszcze większego zredukowania w nich udziałów państwa. Liberalizacja jest jednak procesem złożonym i w tej dziedzinie pozostają wciąż do rozwiązania liczne problemy.

Kluczową rolę odgrywa tu etyka. Ma ona związek z biznesem, ale także z administracją publiczną. W środowisku biznesowym korupcję postrzegano jako rodzaj podatku. Jako stawkę, którą należy położyć na stole, aby wejść do gry w tym pokerze, bez jakiejkolwiek gwarancji osiągnięcia pożądanych skutków. Właśnie ten alternatywny system podatkowy stanowił główny problem z punktu widzenia etyki. Tak jakby nie miał on żadnego związku z etyką. Jednakże z punktu widzenia polityczno-administracyjnego etyka ma ogromne znaczenie i wpływa również na życie codzienne społeczeństwa. Wpływ elit politycznych na zachowanie obywateli jest kwestią wręcz kluczową. Jeśli obywatele uważają, że elita polityczna jest skorumpowana, jeśli społeczeństwo widzi, że się temu nie przeciwdziała, jest gotowe przenieść tę wypaczoną etykę do własnego życia. Jeśli żyjesz w dżungli kierując się prawami dżungli, w końcu będziesz miał zrozumienie nawet dla kanibalizmu.

Z etyką - i to jest ostatnia kwestia, którą chcę poruszyć – jest również związane publiczne postrzeganie administracji, które z kolei zależy od kultury postępowania pracowników administracji publicznej. Nie chcę wchodzić w szczegóły odnośnie tego zagadnienia, ale jeśli chodzi o historię administracji państwowej we Włoszech, trzeba podkreślić jedno. Biurokracja włoska to w dużej mierze produkt uboczny polityki zatrudnienia. Owa polityka zatrudnienia była skoncentrowana na mniej rozwiniętych regionach. Już w okresie międzywojennym, a w jeszcze większym stopniu po II wojnie światowej mieliśmy do czynienia z czymś, co nazwałbym upołudniowieniem administracji publicznej. Polegało ono na tym, że istotna część, a w końcu większość pracowników korpusu służby cywilnej pochodziła z biednego południa Włoch, bo to są gorzej rozwinięte regiony. Tam wszyscy marzyli o tym, aby dostać się na stanowisko urzędnika państwowego, bo takie marzenie było najłatwiej urzeczywistnić. Tego rodzaju niebezpośrednia polityka zatrudnienia miała negatywne skutki. Administracja publiczna z definicji była źle opłacana i urzędnicy byli traktowani z pogardą przez resztę społeczeństwa. Dowcipy na temat urzędników służby cywilnej są we Włoszech bardzo popularne. Sytuacja jest więc zupełnie inna niż na przykład we Francji, gdzie urzędnik cieszy się powszechnym szacunkiem, bo istnieje tam inna kultura administracji publicznej.

To pomaga nam zrozumieć drugą stronę korupcji. Jeśli nie jesteśmy poważani przez resztę społeczeństwa, jeśli nie otrzymujemy odpowiedniego wynagrodzenia za naszą pracę, pojawia się wiele możliwości niewłaściwych, korupcyjnych zachowań na stanowisku w administracji państwowej, niezależnie od szczebla. Etyka ma więc ogromny związek z kulturą administracji publicznej, a także z prawem. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych ustanowiono szereg nowych regulacji prawnych, które miały na celu zredukowanie możliwości niewłaściwego zachowania w administracji publicznej, ale koniec końców okazało się, że bez wzrostu standardów etycznych, bez poprawy społecznego wizerunku administracji publicznej absolutnie nie sposób zmienić sytuacji. Tym chciałbym zakończyć swoją prezentację.

Miłada Jędrysik

Właśnie od paru miesięcy zajmuję się porównywaniem obecnej sytuacji w Polsce i tą we Włoszech przed trzynastoma laty. Te podobieństwa są pod pewnymi względami uderzające nawet w bardzo drobnych szczegółach. Zacznę od anegdoty i dwóch najdrobniejszych i najbardziej uderzających podobieństw.

Otóż w czasie, gdy przechodziliśmy przyśpieszony kurs na temat przyciemnionych szyb w samochodach, zwłaszcza w mercedesach, przypomniało mi się, że w sprawie mani pulite też występował mercedes, zresztą w dość paradoksalnym kontekście. W połowie lat dziewięćdziesiątych okazało się, że prokurator Di Pietro, który był spiritus movens całego śledztwa - on je zainicjował - parę lat wcześniej, kiedy jeszcze nie zajmował się śledztwami korupcyjnymi, również dostał eleganckiego mercedesa, również od biznesmena. Później Di Pietro się tłumaczył, że właściwie go kupił, ale zdaje się, że naprawdę zapłacił za niego dopiero parę lat temu, kiedy już prowadził ważne śledztwa antykorupcyjne. To jest lekka złośliwość, on został oczyszczony ze wszystkich zarzutów, choć prawdopodobnie coś tam na rzeczy było.

Drugie podobieństwo przyszło mi do głowy całkiem niedawno. Przypomniało mi się mianowicie, że kiedy śledztwo korupcyjne sięgało już coraz wyższych półek elit włoskich, pojawiło się oskarżenie pod adresem ówczesnego prezydenta Oscara Luigiego Scalfaro - o to, że kiedy był szefem MSW, zniknęły gdzieś tajne fundusze tego resortu. Kiedy to oskarżenie, a właściwie jeszcze podejrzenie, przeciekło do prasy, prezydent wykorzystał swoją uprzywilejowaną pozycję i wystąpił w telewizji w primetime. Wygłosił bardzo dramatyczną mowę, podnosząc głos i wołając „ja się na to nie zgadzam”. Ta przemowa została bardzo źle odebrana przez komentatorów i opinię publiczną - właśnie jako działanie nieco histeryczne i wykorzystanie uprzywilejowanej pozycji. Od razu też powiem, że prezydent został oczyszczony ze wszystkich zarzutów, bo trudno sobie wyobrazić, żeby wymagać rozliczenia za pomocą faktur VAT tajnych funduszy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Właśnie po to są tajne, żeby nie było wiadomo, na co idą. Ale dosyć żartów.

Teraz może o podobieństwach bardziej strukturalnych. Oczywiście afera mani pulite. Także polskie afery korupcyjne zaczęły się od jednej wielkiej sprawy, która była kamykiem poruszającym lawinę - a więc sprawy Rywina. We Włoszech było to aresztowanie Mario Chiesy, prezesa miejskiego przytułku dla starców w Mediolanie. Po miesiącu spędzonym w areszcie Chiesa zaczął zeznawać. Ujawnił cały system korupcji i powiązań pomiędzy polityką a biznesem. I w Polsce, i we Włoszech ujawnienie tych afer wywołało wielki kryzys klasy politycznej i właściwie rozbicie obozu rządzącego. I tutaj, i tam uwagę opinii publicznej skupił wielki proces transmitowany przez telewizję. To był, jak mówi pan profesor, szczyt zainteresowania problemem korupcji i szczyt jego potępienia. We Włoszech chodziło o proces w sprawie największej łapówki - Enimontu, który był transmitowany na żywo i gromadził Włochów przed telewizorami codziennie w porze obiadowej. W Polsce były to obrady pierwszej komisji śledczej, czyli komisji Rywina. To tyle na temat podobieństw.

Są też dosyć znaczące różnice. Przede wszystkim dlatego, że we Włoszech tąpnięcie spowodowane przez afery korupcyjne było o wiele poważniejsze - przynajmniej na razie tak się wydaje - dlatego że, jak wspominał pan profesor, we Włoszech od czterdziestu pięciu lat system polityczny był właściwie spetryfikowany, nie mógł ulec zmianie. Z powodu zimnej wojny, z powodu tego, że Włoska Partia Komunistyczna była skazana na wieczną opozycję jako największa, najbardziej zagrażająca interesom Zachodu partia komunistyczna po zachodniej stronie żelaznej kurtyny, obowiązywało absolutne, niepisane porozumienie, do którego sami komuniści w pewnym momencie się przyłączyli - że oni nigdy formalnie do rządu nie wejdą. Dlatego też lawina wywołana w 1992 roku przez aresztowanie Chiesy doprowadziła do kompletnej katastrofy rządzącego obozu, czyli przede wszystkim chrześcijańskiej demokracji, która była przy władzy od drugiej połowy lat czterdziestych i dobierała różnych koalicjantów, którzy jako satelity wokół niej orbitowali. Ona - podobnie jak nasza partia rządząca - rozbiła się na kilka małych partyjek. Katastrofa była tym dotkliwsza, że chadecji właściwie do dzisiaj nie udało się odbudować swojej pozycji. Włoski system się spolaryzował, jest silna centroprawica i silna centrolewica. Politycy chadeccy ciągle funkcjonują, ale od 14 lat mówi się o próbach odbudowania centrum i te próby zawsze kończą się niczym. A w Polsce - w tym tygodniu ukazał się w Gazecie Wyborczej bardzo ciekawy artykuł autorstwa pani Mirosławy Grabowskiej, która podkreślała, że jednak SLD ma bardzo silny elektorat i prawdopodobnie zostanie najważniejszą partią lewicową w Polsce, dlatego że wciąż nie ma miejsca dla nowej lewicy typu zachodniego. Na tym polega różnica.

Na pewno polski wymiar sprawiedliwości nie odgrywa takiej roli, jaką odgrywał w tej sprawie we Włoszech. Jak mówił pan profesor Segreto, rola ta była i pozytywna, i negatywna, ale w pewnym momencie, kiedy już naprawdę wszystkie inne instytucje państwa zaczęły się chwiać, wymiar sprawiedliwości przesunął się z miejsca trzeciej władzy bardziej do przodu - stąd po części słuszne, po części niesłuszne zarzuty, że prowadzi własną polityczną grę. Na pewno nie był bez winy, na pewno ci, którzy prowadzili śledztwa, nie byli bez winy. Może posłużę się anegdotą, żeby to pokazać. Kolega dziennikarz z Mediolanu, który wtedy zajmował się śledztwami mani pulite, opowiadał mi, że w Pałacu Sprawiedliwości w Mediolanie, gdzie urzędował zespół akcji czystych rąk, co wieczór około godziny dwudziestej wychodził karabinier z rulonikiem i zanosił do redakcji wszystkie protokoły przesłuchań, które się w tym dniu odbyły. Prokuratorzy wykorzystywali media, tajemnica śledztwa praktycznie nie istniała. To jeden z przykładów. Natomiast można dużo dyskutować o tym, na ile ta rola prokuratury była wynikiem jakiegoś spisku, co lubi powtarzać strona, która była przeciwko czystym rękom. To jest kwestia oczywiście do dyskusji.

Najważniejszą włoską - powiedziałabym – anomalią jest to, że w tę wielką wyrwę, która powstała w systemie politycznym Włoch, nie weszła, czego można się było spodziewać, partia komunistyczna, choć przeszła ewolucję stając się partią socjaldemokratyczną, a upadek muru i skandal dał jej możliwość wyjścia z opozycji. W wyrwę tę wszedł natomiast przedsiębiorca Silvio Berlusconi, który wcale nie znajdował się po drugiej stronie, tylko był jak każdy włoski przedsiębiorca w ten system uwikłany. Był bardzo bliskim przyjacielem i wspólnikiem socjalistycznego premiera Włoch Bettino Craxiego, za rządów którego korupcja osiągnęła największe rozmiary. Berlusconi, jeszcze nie będąc premierem, najpierw był beneficjentem tego sojuszu z socjalistami, a potem właściwie jako jedyny włoski przedsiębiorca nie poszedł na ugodę z prokuraturą, kiedy wybuchło śledztwo mani pulite. Co zrobił wspomniany tu już Carlo Di Benedetti? Poszedł do sędziego Di Pietro i zawarł z prokuraturą ugodę. Przyznał się do winy, za co dostał niski wymiar kary – taki, który nie spowodował jego osadzenia w więzieniu. To samo zrobiła większość ludzi wielkiego biznesu we Włoszech. A Berlusconi był jedynym, który od początku atakował prokuraturę, wytykał jej wszystkie słabości, który twierdził i twierdzi do dzisiaj, że to jest komunistyczny spisek. Pan profesor Segreto nie chciał może tych wszystkich rzeczy nazwać po imieniu, ale tak właśnie ta propaganda wyglądała. Na tym polega najważniejsza, moim zdaniem, różnica.

Wydaje mi się, że z tej trochę smutnej bajki płyną dwa morały. Pierwszy - dobry - jest taki, że jak pokazuje przykład polski i włoski, w demokracji właściwie nie ma takiej możliwości - nawet jeżeli korupcja obejmuje już wszystkie stopnie drabiny społecznej i właściwie wszystkich zadawala, jeżeli uważamy, że tak ma być, że to jest dobrze, że musimy płacić łapówki lekarzom albo urzędnikom w magistracie, żeby dostać szybciej dowód rejestracyjny – żeby nie nadszedł moment, kiedy mamy tego dość. Przyczyny tego mogą być najróżniejsze. W przypadku Włoch był to i upadek muru berlińskiego, i zły stan gospodarki. Jak napisałam w artykule parę miesięcy temu, porównując włoską i polską historię - miarka musi zawsze się przebrać.

Gorszy morał to jest taki, że trzeba uważać, ponieważ w tę dziurę w systemie, która powstaje na skutek korupcyjnych skandali, nie zawsze wchodzą ci, którzy mają naprawdę czyste ręce.

Prof. Jacek Kurczewski

Ja też uważam, że porównanie Włoch i Polski jest bardzo interesujące, bo to dwa podobne kraje. Wystarczyłoby wziąć mój najnowszy nabytek, jakim jest pierwsza książka o korupcji w Szwecji, żeby zobaczyć, ile jest podobieństwa pod tym względem między Polską i Włochami. Może trzeba tu zaprosić Szweda - wtedy wszyscy byśmy mieli dobre humory. Dlatego że tam też zaczęto męczyć się z korupcją. Co prawda w innej skali, ale jednak. Historia rozwoju gospodarczego też wskazuje na podobieństwo, bo przecież widać, że i w przypadku Mussoliniego, i Gierka, i Bieruta mamy do czynienia z próbą - zresztą częściowo udaną - przyspieszonej industrializacji i spóźnionej modernizacji za pomocą władzy państwowej, kiedy nie ma endogennych czynników samodzielnego rozwoju prywatnego gospodarki. A potem trzeba wychodzić z totalitaryzmu czerwonego czy czarnego. Włosi znaleźli się w tym momencie dużo wcześniej, a Polska niedawno. Ale zimna wojna chyba rzeczywiście zamroziła relacje polityczne we Włoszech na tyle, że pod względem moralnym te rewolucje są dość zbliżone w czasie.

Pierwsza uwaga, jaką wyciągam z porównywania, jest taka, że to oczywiście świetnie, jeżeli ma się dobre instytucjonalne przygotowanie antykorupcyjne, ale dopóki nie zacznie to działać, prawo jest właściwie martwe. Jeszcze na początku transformacji, doradzając w sprawach antykorupcyjnych, mocno chwaliłem włoską ustawę z 18 lipca 1982 roku, która rzeczywiście była bardzo nowatorska, wymuszała deklaracje majątkowe na wszystkich urzędnikach, reprezentantach itd. delegowanych do spółek, gdzie jest co najmniej 20 procent publicznego udziału majątkowego. Wspaniała była ta ustawa. Myślę, że słusznie ją reklamowałem. Tyle że ona przez wiele lat nie przekładała się - jak można by sądzić - na realną walkę z korupcją. Muszą zaistnieć pewne szczególne warunki polityczne – chyba przede wszystkim, choć nie tylko - żeby to wybuchło.

Moja perspektywa jest socjologiczna, a dokładnie socjologiczno-prawna, dorzucam więc Państwu inne spojrzenie. Mój włoski przyjaciel profesor Vincenzo Ferrari z Mediolanu podsumowując to włoskie doświadczenie powiada, że korupcja staje się widoczna po pierwsze wtedy, kiedy korzyści z niej zaczynają docierać do coraz węższej grupy, a więc kiedy grupa, która korzysta z owoców korupcji, w pewnym sensie się oligarchizuje. Po drugie, w okresie zaburzenia ekonomicznego, no i po trzecie, przy niestabilnych większościach politycznych. Ten ostatni warunek został we Włoszech spełniony dopiero w latach dziewięćdziesiątych. Nastąpił koniec zimnej wojny, ale trzeba też zwrócić uwagę na pojawianie się nowych arywistycznych ugrupowań dochodzących do władzy. Takich populistycznych ugrupowań jak na przykład Liga Północy - bardzo uczciwe ugrupowanie, które w tej wielkiej walce politycznej w połowie lat dziewięćdziesiątych weszło w sojusz z przynajmniej lekko skorumpowanymi sojusznikami politycznymi. Warto pomyśleć porównawczo o sytuacji Polski.

Trzecia uwaga jest taka, że rzeczywiście istnieje różnica dotycząca roli wymiaru sprawiedliwości. Jest to prawdopodobnie związane z odstępem czasu, jaki mija od wyjścia z totalitaryzmu. My w Polsce zupełnie świadomie skopiowaliśmy włoską instytucję - można powiedzieć - samorządu sędziowskiego, jaką jest Najwyższa Rada Sądownictwa. To jest jakby symbol i praktyczny wyraz samoorganizacji niezależnego stanu sędziowskiego. Tyle tylko, że nasz aparat sędziowski za przeproszeniem dopiero co wyszedł z poprzedniego ustroju, i to wcale nie taki czysty. Jeszcze nie otrząsnął się na tyle, żeby mieć legitymację moralną do występowania jako aktywny podmiot w życiu politycznym. W dodatku sytuacja włoska jest o tyle inna, że prokuratura, bardzo ważna część wymiaru sprawiedliwości, nie należy do tego stanu, jest zeń wyłączona - zresztą z uzasadnionych powodów transformacyjnych. We Włoszech prokuratorzy i sędziowie tworzą olbrzymią, silną korporację. Po dziesięcioleciach funkcjonowania demokratycznego ustroju to jest siła polityczna.

Sądząc po tym, jak moi włoscy koledzy socjologowie prawa opisują to, co się działo we Włoszech - była to walka między dwiema bardzo poważnymi siłami politycznymi - między politykami i sędziami. Sędziami, czyli również prokuratorami. Warto zwrócić na tę walkę uwagę – mówi się, że obie strony w pewnym sensie stosowały w niej korupcję jako narzędzie. Włoscy prokuratorzy i sędziowie posługiwali się w tej operacji interesującym narzędziem technicznym, z którego nie wiem, czy warto u nas korzystać, ale warto wiedzieć, jak ono wygląda. Chodzi o śliczną, techniczną różnicę między concusione i corruzione. Gdy prokurator wzywa biznesmena i pyta go, czy dał łapówkę, chodzi o corruzione. Jeśli polityk przyjął łapówkę, to też jest corruzione. Ale jeżeli przedsiębiorca powie, że polityk wymuszał na nim danie tej łapówki, a to już jest concusione i przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności. Ba, on może nawet iść do sądu i zażądać odszkodowania za to, że łapówka została na nim wymuszona. Władza sędziowska rozgrywała tę walkę za pomocą tego narzędzia. Dzięki tej operacji były też możliwe szybkie zmiany statusu osadzonych, wymiana osadzonych w areszcie na tych, którzy już chodzą na wolności. Tę walkę prowadzono wszelkimi możliwymi sposobami.

Jest też czwarta interesująca lekcja. Państwo na pewno się zaczną dopytywać, jakie właściwie są skutki wprowadzenia we Włoszech większościowej ordynacji wyborczej, która w Polsce jest obiecywana przez wielu moich kolegów jako cudowny lek na korupcję. To jest lek na to, żeby zmienić klasę polityczną, ale nie na to, żeby zmienić korupcję. To nie jest rozwiązanie antykorupcyjne. Jeżeli się uważa, że personalna wymiana doprowadzi do oczyszczenia życia, to oczywiście można to zrobić. Być może jest to potrzebny etap, ale co najważniejsze – jak powiedział pan profesor Segreto - zmienia się jakość korupcji. Według mnie konkluzja referatu była taka, że na miejsce partokracji, na miejsce oligarchii partyjniaków, aparatu partyjnego przyszli do polityki biznesmeni. Zamiast oddzielenia sfery politycznej od sfery interesów nastąpiła kolonizacja polityki przez biznes. Pojawił się też konflikt interesów, już wręcz masowo zinstytucjonalizowany, który najlepiej symbolizuje swą postacią premier Berlusconi. Tę dyskusję można ciągnąć i ciągnąć, ale jej nie rozwiążemy, bo przecież Włosi, którzy wiedzą lepiej, jakie są skutki, wciąż się o to spierają. Zaglądam do tekstu przyjaciela i widzę, że on właściwie też konkluduje, iż prawo jest obojętne. Prawo stosuje się przeciwko wrogom politycznym, a interpretuje się w stosunku do swoich przyjaciół politycznych. Lekcja jest taka, że właściwie teraz Włochy powróciły z okresu widocznej korupcji do okresu korupcji niewidzialnej. Czy tak, panie profesorze? Nie wiem, na ile by się pan zgodził, ale skłonny jestem sądzić, że jest rzeczywiście pewna różnica między Włochami a Polakami: Włoch to jest taki Polak, który zna korupcję już od bez mała dwóch i pół tysiąca lat, bo pamięta, czego dotyczyły sądowe mowy Cycerona.

Dyskusja

Doc. Krzysztof Jasiecki, IFiS PAN

Chciałbym poprosić prof. Segreto o wysnucie pewnej perspektywy na przyszłość, ponieważ diagnoza, którą pan przedstawił, w gruncie rzeczy bardzo przystaje do tego, z czym mamy do czynienia w Polsce. Pod koniec swego wystąpienia mówił pan o paru sprawach, które są niepokojące przez analogię - np. publiczne dyskusje o korupcji, ujawnianie korupcji powoduje zmianę nastawienia, tzn. stopniowo społeczeństwo obojętnienie przy kolejnych ujawnieniach czy dyskusjach o następnych skandalach. W Polsce mamy podobny problem: powołuje się kolejne komisje nadzwyczajne, a badania pokazują, że zainteresowanie nimi słabnie. Pojawia się taki problem: co z tego, że ujawnimy, pokażemy, zmienimy regulacje, wprowadzimy ordynację wyborczą, jakieś zapisy antykorupcyjne, co z tego, że nasz rząd informuje, jak realizuje strategię korupcyjną? To się robi po to, żeby w Brukseli wykazać zmiany cywilizujące Polskę. Ale tak naprawdę pytanie strategiczne brzmi, czy te zmiany i te siły polityczne, które pojawiły się we Włoszech, które wprowadzają nowy styl, rzeczywiście dają szanse ograniczenia zjawiska korupcji. Dla Europy Wschodniej to problem jeszcze bardziej znaczący ze uwagi na skalę i zakres zmian. Pamiętam, że już na początku lat 90. mówiono o włoskim stylu polityki jako pewnym problemie w Europie Wschodniej - ze względu na strukturalne podobieństwa: udział państwa w gospodarce, oligarchizację, zapóźnioną z punktu widzenia standardów instytucjonalnych kulturę polityczną. Czy uważa pan, że są takie zmiany, które rzeczywiście mogą to znacząco modyfikować, zmieniać, marginalizować? Czy też będzie trochę tak, jak to w tej chwili wygląda w Polsce, gdzie politycy w ogóle odmawiają dyskusji na ten temat, jak np. ostatnio prezydent? Inni uważają, że problem może być przegadany, że powoła się jeszcze kilka komisji, które spowodują, że już nikogo to nie będzie interesowało. Do tego dochodzą słabsze instytucje w Polsce i możliwość przejęcia władzy przez ugrupowania, które traktowałyby ten problem zupełnie instrumentalnie. Ci inni gracze mogą wpłynąć na to, że nie dojdzie do pozytywnych zmian.

Zbigniew Bujak

We Włoszech powołano do życia Guardia di Finanza. Jakie oczekiwania wiązały się z powstaniem tej instytucji, czy spełniły się, czy też nie?

Prof. Luciano Segreto

Co mógłbym dodać? Mógłbym przywołać obraz góry lodowej. Wszyscy, którzy brali udział w śledztwach z lat 90., począwszy od najsłynniejszego Di Pietro, ale także jego koledzy z Mediolanu, mówili, że wykrywają bardzo dużo przypadków korupcji, ale to tylko wierzchołek góry lodowej. Mnóstwo przypadków korupcji nie wychodzi na jaw i nigdy nie będziemy mieli dość siły i środków, żeby je wykryć, bo zjawisko to ma tak szeroki zasięg. Podkreślali, że jako prokuratorzy i sędziowie mają bardzo skromne środki - początkowo mieli kilka komputerów i musieli osobiście opłacać swoich asystentów, którzy porządkowali zbierane informacje. A zatem sytuacja wymiaru sprawiedliwości we Włoszech była i pozostaje bardzo zła - brak środków i brak tradycji. Z tego powodu minie bardzo wiele czasu, nim zakończą się procesy, nim zapadną wyroki. Jeden z wiodących prokuratorów zespołu mediolańskiego, Gerardo Colombo, napisał wspaniałą książkę zatytułowaną Il vizio della memoria, czyli wada pamięci. Zaprosiłem go na Uniwersytet Florencki, aby porozmawiał na temat swojej książki - było to w roku 1997 czy 1998. W czasie dyskusji powiedział coś bardzo szczególnego o wymiarze sprawiedliwości: społeczeństwo włoskie uwielbia się prawować, ale nigdy nie przyznaje się do winy, nawet w drobnych sprawach. Dlatego działanie prokuratorskie i procesy sądowe trwają tak długo. Oto jeden z powodów słabości wymiaru sprawiedliwości we Włoszech. Inny jest taki, że ci sami prokuratorzy, ci sami sędziowie, którzy są zaangażowani w dochodzenia antykorupcyjne, byli jednocześnie zaangażowani w różne drobne sprawy, bo takie jest ich zadanie. Jeśli ktoś pracuje w swoim biurze i danego dnia wychodzi jakaś sprawa, trzeba się niż zająć. Wizerunek zespołu sędziowskiego w Mediolanie jest częściowo zgodny z rzeczywistością, ale mylący, ponieważ tak naprawdę nigdy nie utworzono wyspecjalizowanego zespołu do walki z korupcją i wszystko zależało tylko od osobistych kontaktów tych sędziów. Oni jednocześnie robili wiele innych rzeczy, brali udział w wielu innych dochodzeniach, nie mających nic wspólnego z korupcją. Wydajność wymiaru sprawiedliwości, czas, to kwestie zasadnicze, jeśli chodzi o wykorzenienie korupcji. To dlatego Di Pietro z taką radością powiedział, że po ośmiu latach udało się zamknąć w więzieniu cztery osoby - mimo tak trudnych warunków pracy osiągnięto pozytywne rezultaty. Tak czy inaczej był to tylko czubek góry lodowej. A skoro ten sukces stanowi tylko wierzchołek, bardzo trudno mówić o prognozach na przyszłość.

Chcę jeszcze wspomnieć o czymś, co się wydarzyło dwa, trzy lata temu. Jeden z ministrów gabinetu Berlusconiego, minister zdrowia prof. Girolamo Sirchia został oskarżony o udział w skandalu korupcyjnym, sięgającym jakieś sześć, siedem lat wstecz, jeszcze czasów poprzedzających jego urzędowanie jako ministra. Włoskie gazety opublikowały kopię czeku, który otrzymał od dużej firmy farmaceutycznej. Minister twierdził, że to nie ma nic wspólnego z korupcją, bo pieniądze nie były dla niego, tylko dla szpitala. Gazety przyjęły to wyjaśnienie i wiadomość zniknęła ze szpalt kilka dni później. Śledztwo trwa nadal.

Jest to bardzo kontrowersyjna kwestia. Trzeba powiedzieć, że oczekiwania społeczeństwa wobec problemu korupcji są związane z ich oczekiwaniami wobec elit politycznych. Nie jest to gra dla społeczeństwa, to nie jego funkcja. To elita polityczna ma za zadanie przywrócić inne zasady etyczne, inną postawę. Jeśli do walki politycznej dojdą nowe elementy, na przykład konflikt interesów, i nie zostaną rozwiązane, to mamy do czynienia z czymś w rodzaju raka - w społeczeństwie, ale przede wszystkim w łonie elit politycznych. Ja zadaję jednak pytanie: czy większość społeczeństwa włoskiego jest naprawdę zainteresowana konfliktem interesów? Oto problem. Bo może przeciętny Włoch jest bardziej zainteresowany własnymi dochodami, przejściem z lira na euro, może wzrostem cen żywności, inflacją - o wiele bardziej praktycznymi kwestiami, nie mającymi nic wspólnego z naszą konferencją czy korupcją. Czasami, kiedy dyskutujemy w swoim wąskim środowisku, zapominamy, że istnieje wiele innych problemów. Te inne problemy mają jednak istotny wpływ na postawę społeczeństwa wobec korupcji, wobec nieetycznych zachowań elit politycznych. Sądzę, że być może dlatego w każdym społeczeństwie z czasem daje się zauważyć zmiana postawy. Jeśli mogę coś powiedzieć tytułem ostrzeżenia na przyszłość: uważajcie na przejście ze złotówki na euro.

A jeśli chodzi o Guardia di Finanza, jest to obecnie jedna z najważniejszych instytucji dochodzeniowych we Włoszech. Jest bardzo skuteczna w przeciwdziałaniu korupcji, ale jednocześnie w niej też doszło do wielu skandali korupcyjnych. Od lat 70. wybuchło kilka dużych skandali korupcyjnych dotyczących sektora naftowego, z którego pochodzą bardzo wysokie przychody podatkowe. Zgodnie z prawem to Guardia di Finanza ma nadzór nad tym sektorem. Szefowie tej instytucji uczestniczyli w skandalach korupcyjnych na początku lat 70. i na początku lat 80. zdarzyło się to ponownie.

Z drugiej strony nie można zapominać, że budżet, jakim dysponuje ta policja finansowa, jest bardzo niewielki. Tak się składa, że jeden ze studentów, który pisał u mnie doktorat, gdy został wezwany do odbycia służby wojskowej, postanowił pójść właśnie do Guardia di Finanza. Będąc studentem robiącym doktorat miał podstawy do tego aby zająć wysokie stanowisko, i do tego był dobrze wynagradzany, bo dostał chyba blisko 1000 euro. Po odbyciu służby wojskowej postanowił tam pozostać. Dziś jest urzędnikiem w stopniu majora albo pułkownika. Utrzymuję z nim częste kontakty. Jest dla mnie źródłem historyjek i anegdot związanych ze swoją pracą. Opowiedział mi na przykład, że musi osobiście prenumerować najważniejsze czasopismo ekonomiczne Il Sole 24 Ore, gdzie publikuje się m.in. wszystkie ustawy mające jakieś znaczenie dla gospodarki. Z głównej kwatery Guardia di Finanza nie otrzymuje tych informacji z odpowiednią częstotliwością i dostatecznie szybko, choć są mu niezbędne w pracy, choć musi mieć orientację w najnowszych przepisach. Ponieważ instytucja nie ma pieniędzy na prenumerowanie urzędnikom tej gazety, muszą oni robić to sami, za własne pieniądze. Ta anegdota pozwala zrozumieć, jak trudna jest sytuacja tej instytucji.

Z drugiej strony ten sam były student opowiedział mi, że jeśli jakieś dochodzenie się komplikuje, jeśli Guardia di Finanza wykryje np. podczas śledztwa dotyczącego skandali korupcyjnych, że wiele firm czy polityków domagało się wypłaty za granicą, w tak zwanych rajach podatkowych, to czasami udaje się otrzymać od tamtejszych prokuratorów kopie dokumentów. Z większością z tych państw Guardia di Finanza porozumiewa się po angielsku. Mój były student mówi, że większość ludzi, którzy z nim współpracują w tej instytucji, dziwi się, że kiedy zdawali egzaminy do Guardia di Finanza, nikt ich nie pytał, czy znają angielski. To jeszcze jedna anegdota, która pokazuje, jak trudno prowadzić dochodzenie, jak trudno przeciwdziałać skandalom.

Prof. Włodzimierz Pańków

Doszedłem do wniosku, że choć rzetelne analizy zjawiska korupcji, sięgające polityki, ekonomii i zagadnień społecznych, są przejawem realizmu, to ten realizm może raczej prowadzić ku pesymizmowi niż optymizmowi. Z tego wynika, że z tą hydrą można walczyć, ale główki będą ciągle odrastać. Konkluzje obu profesorów są chyba przyjemne – mamy robotę na wiele dziesiątków lat i mam nadzieję, że Fundacja Batorego będzie mogła ciągle zdobywać środki na ten cel.

Natomiast poważnie sprawę traktując, tak żeby z tego wynikały jakieś konkluzje, które być może coś by w przyszłości przyniosły - za mojej generacji były w Polsce trzy okresy, które można by nazwać sanacją, jeżeli to słowo tutaj pasuje: w drugiej połowie lat 50., za szesnastu miesięcy „Solidarności", no i teraz. Może podjęto jakąś próbę po 89 r., ale wtedy - jak obserwowałem, co się w Polsce działo - raczej zmiatano ze sceny publicznej to, co można nazwać niezależnym społeczeństwem. Momenty, w których dochodzi do sanacji, charakteryzują się tym, że następuje pełna autonomizacja czegoś, co można nazwać kontrolą społeczną, siłami społecznymi, ruchami społecznymi itd. Wtedy ludzie zorganizowani poza strukturami państwa przeciwstawiają się czemuś, co można nazwać podbojem państwa i zawłaszczaniem gospodarki. Ostatnio od kilku lat polscy politologowie i socjologowie znów mówią o podboju państwa i zawłaszczaniu gospodarki, które prowadzi do tego, że ten słynny Monteskiuszowski rozdział jest praktycznie osłabiany. Bezpieczniki, które mają przeciwdziałać zawłaszczaniu gospodarki i podbojowi państwa, nie działają. I teraz konkluzja: dlaczego nie działają? Otóż dlatego, że państwo lubi sobie wszystko podporządkować. I co gorsza, mimo że po roku 1989 możemy mówić o istnieniu w Polsce trwałej, instytucjonalnej opozycji w parlamencie, to w moim pojęciu nie jest ona opozycją, nie jest „opozycją Jej Królewskiej Mości”. Bo stanowi układ tych, którzy w danym momencie władzy nie dzierżą, tylko do niej aspirują, którzy nie ujawniają żadnych złych faktów, tylko zbierają haki. Ja może upraszczam sprawę, ale gdy postkomuniści byli pierwszy raz u władzy, to obóz - nazwijmy to umownie - solidarnościowy gromadził na nich haki, potem sytuacja była odwrotna i teraz znów nastąpiło odwrócenie. Te haki mają sobie leżeć i ewentualnie czasami mogą być wykorzystane. Nie jest tak, że opozycja krok po kroku ujawnia fakty, punktuje, kontroluje to, co władza robi. Może trochę upraszczam, ale takie uogólnienie mi się nasuwa po trwających kilkadziesiąt lat obserwacjach. Tu mimo wszystko jest pewna ciągłość, bo postkomunizm aż tak strasznie od komunizmu się nie różni, bo tendencja do zawłaszczania państwa i tu, i tam ciągle istnieje. Przykład Ukrainy pokazuje, że trzeba było wyjść na ulice i dość długo tarmosić władzę, żeby wreszcie postkomunizm stał się troszkę bardziej ludzki - zresztą nie jest takie oczywiste, czy on się taki stanie na trwałe.

Jakie jeszcze mogą z tego płynąć konkluzje? Po pierwsze, musi istnieć autentyczna opozycja, która będzie na bieżąco ujawniała deformacje, afery. Po drugie, musi ona mieć dostęp do istotnej informacji i wyciągać wszystko, co niedobre po stronie władzy. I po trzecie, musi to gdzieś publikować i na bieżąco – powtarzam, to jest najważniejsze - na bieżąco rozliczać władzę z tego, co robi.

Słucham teraz przesłuchań i to wszystko sięga roku 1995, 1997, 1999 itd. Te sprawy są w tej chwili wyciągane po iluś tam latach. A dlaczego nie wtedy, kiedy się działy? Bo nie było woli wyciągania, nie było dostępu do informacji, chyba również nie było chęci bieżącego rozliczania się. Takie są moje konkluzje. Jeśli już powoływać się na jakiś autorytet, to pewnie właśnie w tych warunkach rośnie to, co pan profesor Segreto nazwał kulturą korupcji. Ta kultura tak pięknie się utrwala, rozwija, nabiera trwałych elementów. Jak ktoś kiedyś powiedział - władza absolutna, mająca wszystkie trzy albo cztery typy instytucji państwowych, demoralizuje się absolutnie, bo jest bliska władzy niekontrolowanej. Jestem za tym, żeby opozycja w Polsce stała się opozycją Jej Królewskiej Mości, to znaczy występowała w interesie państwa, a nie w interesie układów i partii.

Grażyna Kopińska

Z mojej perspektywy to jest wspaniałe życzenie, tylko nie wiem, czy realistyczne.

Prof. Włodzimierz Pańków

W największym skrócie opozycja Jej Królewskiej Mości umówiła się z partią rządzącą, że nie będą sobie nawzajem takich rzeczy wyciagać i będzie spokój w państwie.

Alina Hussein, NIK

Uważam, że to bardzo dobre pytanie, dlaczego afery korupcyjne są wyciągane dopiero po upływie jakiegoś czasu. Chciałam przypomnieć, że wiele z nich miało początek w raportach NIK sprzed wielu lat. Jeden raport, drugi, trzeci, jedna, druga, trzecia kontrola przeszły bez specjalnej reakcji. Dopiero kiedy kilka ważnych gazet w Polsce podjęło ten temat, kiedy zrobiła się burza medialna, stało się to przedmiotem dyskusji polityków. Dopiero wtedy powołuje się komisje śledcze. Dlaczego tak się dzieje? Wydaje mi się, że na te pytania wszyscy powinniśmy sobie odpowiedzieć.

Do pana profesora Segreto chciałabym skierować pytanie, jaka powinna być rola najwyższych organów kontroli. Takie organy istnieją we wszystkich państwach Europy, ale różnie podchodzą do problemu korupcji. W Polsce nasza Izba corocznie od 2000 r. przygotowuje analizy, których podstawą są wyniki przeprowadzonych kontroli. Na podstawie analizy wyników kontroli określane są w nich obszary szczególnego zagrożenia korupcją i funkcjonujące w nich mechanizmy korupcjogenne – zespoły szczególnych cech i okoliczności, które powodują, że do korupcji może dojść właśnie w tych obszarach. To posłużyło też jako punkt wyjścia do opracowania specjalnych wytycznych dla kontrolerów - nie tylko NIK, to jest rzecz bardziej uniwersalna - do badania obszarów zagrożonych korupcją. Jest to specjalny zestaw pytań do prostego sprawdzenia, czy taki lub czy inny mechanizm korupcjogenny w danej dziedzinie występuje.

Beata Radzka, UW, Instytut Socjologii

O ile dobrze zrozumiałam, to części źródeł zachowań korupcyjnych w obszarze gospodarki upatrywał pan w braku instytucji gospodarczych odpowiednich dla gospodarki rynkowej – brak tych instytucji gospodarczych powodował, że zachowania korupcyjne zajmowały ich miejsce. Wydaje mi się, że w takim razie można by powiedzieć, że zachowania korupcyjne zaczęły pełnić funkcje brakujących instytucji. Nie wiem, czy aż tak pesymistycznie można rozumieć pana wypowiedź. Jeżeli zachowania korupcyjne zastępują brakujące instytucje, to czy w ogóle można z nimi walczyć inaczej jak poprzez tworzenie tych instytucji?

Anna Chmiel-Żabicka, MSP

Chciałam zapytać przedstawicielkę NIK, dlaczego wasze informacje z przeprowadzonych kontroli - nie mówię, że w dużej liczbie - w ogóle nie ujrzały światła dziennego i dlaczego zgodnie z ustawą o NIK ich czas opublikowania przedłużał się w czasie?

Alina Hussein

Niestety, wydaje mi się, że nie sprawdziła pani dobrze, jaki procent informacji o wynikach kontroli NIK jest publikowany. A wystarczy zajrzeć na strony internetowe NIK. Od wielu lat wszystkie raporty, wszystkie informacje o wynikach kontroli, oprócz tych, które nie mogą być upublicznione ogólnie ze względu na interes państwa, są dostępne w internecie. Każda osoba, która zgłosi się do NIK z prośbą, aby otrzymać taki czy inny raport, dostaje go. Mamy bardzo dobrą współpracę z dziennikarzami. Co tydzień, a czasami dwa razy w tygodniu organizowane są konferencje prasowe, na których są ogłaszane wszystkie informacje o wynikach kontroli. Jeżeli czasem wydaje się, że taka czy inna informacja publikowana jest w złym momencie, to muszę powiedzieć, że nigdy nie ma dobrego momentu na opublikowanie przykrego raportu.

Wiesław Jasiński, Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie

Miałem przyjemność przez ostatnie dwa lata kierować wydziałem do walki z korupcją w Gdańsku. Chciałbym się odnieść do sugestii pani redaktor. Mówiła pani o nieprawidłowościach związanych z wewnętrznym funduszem operacyjnym policji we Włoszech i porównywała sytuację do tej, którą mamy w Polsce. Otóż ja twierdzę, że w Polsce nie ma żadnych problemów związanych z funduszem operacyjnym, dzięki któremu policja realizuje znaczną część funkcji, także tych związanych z walką z korupcją. Natomiast bardzo poważne nieprawidłowości związane są z dysponowaniem funduszami przeznaczonymi na cele oficjalne. Prowadziłem zresztą aż pięć śledztw dotyczących przetargów realizowanych przez Straż Pożarną, która też należy do resortu spraw wewnętrznych. Tutaj mamy duże problemy, problemy natury stricte korupcyjnej.

Kwestia druga: pani mówiła o policjancie, który wieczorem zanosił do prasy dokumenty, a konkretnie protokoły przesłuchań. Oczywiście mamy w Polsce kłopoty z przeciekami, z zachowaniem tajemnicy śledztwa, przy czym u nas są one jeszcze poważniejsze, bowiem instytucję tajemnicy śledztwa często wykorzystuje się do rozgrywek między podmiotami zobowiązanymi do walki z korupcją.

Trzecia kwestia: nie do końca zgadzam się z panem docentem Jasieckim, że strategia antykorupcyjna nie jest realizowana. Twierdzę, że jest realizowana i drugi etap tej strategii, wdrażany od 25 stycznia tego roku, jest wprowadzany. W tym przypadku nie ma akurat większego znaczenia to, o czym mówił prof. Kurczewski - czy jesteśmy przed zmianą polityczną czy po niej. To jest ogólny problem społeczny i ważne, żeby w policji, organach ścigania wygenerować takie struktury, które będą powołane do zwalczania korupcji. Wszystkie statystyki policyjne pokazują, że od ponad roku funkcjonowania struktur antykorupcyjnych w polskiej policji liczba przestępstw stwierdzonych rośnie, że rośnie wykrywalność. To jest ewidentny efekt strategii antykorupcyjnej w działalności organów ścigania.

Pytanie do pana profesora Segreto: bardzo interesowałaby mnie kwestia deklaracji majątkowych, które podobno nieźle funkcjonowały we Włoszech. Drugie pytanie dotyczyłoby tzw. odwróconego ciężaru dowodzenia w przypadku konfiskaty. W Polsce wprowadziliśmy to w lipcu 2003 r., zresztą z całym pakietem regulacji antykorupcyjnych. Polega to na tym, że to sprawca musi udowodnić legalność posiadanego majątku. Z informacji wynika, że na razie nie ma żadnych rezultatów „odwróconego ciężaru dowodzenia". Myślę, że Włosi mają tu swoje doświadczenia. Jak długo musielibyśmy czekać w Polsce na wyniki takiej regulacji?

Grażyna Kopińska

Prof. Kurczewski zakończył swoją wypowiedź cytatem mówiącym o tym, że we Włoszech korupcja z widocznej zmieniła się na niewidoczną. Czy pan się zgadza z tym zdaniem i czy ma pan jakieś przemyślenia, co trzeba by zrobić inaczej, żeby korupcja może nie tyle stała się niewidoczna, ile by w widoczny sposób się zmniejszyła? Czy można było coś innego zrobić?

Prof. Luciano Segreto

Na wszystkie te pytania można odpowiedzieć jednym zdaniem, co będzie uwypuklać mój pesymizm. Jeśli przyjmiemy, że Włochy są krajem, gdzie wynaleziono mafię i kulturę mafijną, to oczywiście samo się nasuwa, że korupcja jest problemem olbrzymim i że trzeba będzie lat, aby doprowadzić do eliminacji tego zjawiska. Nie wiem, czy jest tu psycholog, bo być może on mógłby nam powiedzieć więcej na temat zachowań ludzkich – czy istota ludzka z natury jest nieskorumpowana, czy też korupcja jest immanentnym elementem natury ludzkiej.

Wróćmy do mafii, która w pewnym sensie pozwala zrozumieć filozofię leżącą u podstaw korupcji. Było w naszym kraju wiele przypadków, kiedy policja pojawiała się w różnych dzielnicach Neapolu, Palermo czy Bari, próbując złapać słynnych przestępców, którzy zabijali, przewodzili organizacjom narkotykowym albo wsławili się innymi działaniami kryminalnymi – i to ci przestępcy spotykali się z niesamowitym wsparciem społecznym, nie zaś policja, która miała ich schwytać. Choćby przykład sprzed dwóch miesięcy. W Neapolu mamy teraz nową falę walk między gangami. Nastąpiła secesja pewnej rodziny z dużej grupy przestępczej i te dwie grupy zabijają się nawzajem. Policja interweniowała, próbując schwytać kilku czołowych przestępców w dzielnicach lumpenproletariackich, i została zaatakowana. Ludzie zrzucali na wozy policyjne z czwartego piętra muszle klozetowe. Stanęli murem w obronie przestępców. Dlaczego? A dlatego, że ci przestępcy dają tym biedakom pracę i pieniądze. Może to być praca tzw. żołnierza czy dealera handlującego narkotykami na ulicach, praca organizatora wyższego szczebla albo praca zwyczajnego zabójcy – niemniej jest to gospodarka alternatywna funkcjonująca w bardzo wielu miejscach naszego kraju. Oczywiście można powiedzieć, że to nie ma żadnego związku z korupcją. To poniekąd prawda, ale pamiętajmy, że mamy tu do czynienia z elementem pewnej kultury, która nie jest daleka od korupcji – z ideą, że aby coś zdziałać, musimy znaleźć osobę, która nam pomoże, nie zdajemy się na własne siły i umiejętności. Jest ona częścią koncepcji, że zasady nie są takie same dla wszystkich. We Włoszech mamy takie powiedzonko, że wszyscy ludzie są równi, ale niektórzy są równiejsi. Słyszę, że takie powiedzonko też jest w Polsce - proszę, kolejna rzecz wspólna. Otóż to jest fragment tej kultury negatywnej, w której może kwitnąć korupcja. Idealną metaforą jest tu hydra, o której mówił prof. Pańkow, ponieważ to olbrzymi problem do wyplenienia.

Tak więc jako obywatele naszych państw musimy kontynuować wysiłki - i to na każdym poziomie, cokolwiek byśmy nie robili, jakikolwiek by nie był nasz zawód, na przykład mój jako profesora uniwersytetu - musimy demonstrować inną, czystą postawę moralną wobec wszelkich nieodpowiednich propozycji, wobec wszelkiego niewłaściwego zachowania. Kiedy jakiś student zadaje mi pytanie: mam przeczytać trzy książki w ramach tego kursu, ale czy któraś jest ważniejsza, bo być może jakąś ominąć? – odpowiadam: oczywiście, że nie; jeżeli masz przeczytać trzy książki, to masz przeczytać trzy książki. Nie dlatego, żebyś więcej cierpiał, tylko dlatego, że to jest twój obowiązek. Masz zostać dobrym biznesmenem, naukowcem czy urzędnikiem nie dlatego, że jesteś na moich zajęciach, tylko dlatego, że twoja edukacja powinna cię przygotować do wszystkiego. Nie dojdziesz do niczego na zasadach preferencyjnych, na skróty. Jest to prawda bez względu na obszar życia, w jakim się poruszamy. Takie przesłanie musimy przekazać młodym.

Jeżeli chodzi o instytucje, to nie wiem, jak funkcjonuje NIK. We Włoszech mamy instytucję Corte dei Conti, która kontroluje działania i równowagę całej pozostałej administracji. Być może rola NIK jest podobna. Otóż w państwie, gdzie - począwszy od Rzymian – wynaleziono prawo, tego rodzaju instytucja zawsze będzie miała do odegrania bardzo istotną rolę. Istnieje natomiast problem tego rodzaju, że podejście do wszelkiej kontroli określa treść i forma. Kontrola formalna może być bardzo restrykcyjna, ale czasami w jej trakcie kontrolerzy nie są w stanie lub nie chcą nic wykryć. Najlepszą formą kontroli jest jednak taka, która opiera się na treści. Kontrola formalna oczywiście może zawierać elementy kontroli treściowej, ale nie zawsze tak się dzieje. W przypadku mojego kraju zdecydowanie ważniejsza jest natomiast rola innej instytucji, która kontroluje działania np. na giełdzie papierów wartościowych czy na rynku – komisji antytrustowej, która powstała we Włoszech bardzo późno, bo dopiero w 1990 r. Byliśmy ostatnim spośród dużych państw zachodnich, która ją utworzyła – w Stanach Zjednoczonych prawo antytrustowe wprowadzono sto lat wcześniej, w 1890 r., a w Niemczech, Francji czy Wielkiej Brytanii 40-60 lat wcześniej. Zrobiliśmy to zresztą tylko ze względu na presję Unii Europejskiej, i to presję bardzo ostrą. To jest kolejny punkt, o którym nie wspomnieliśmy dzisiaj - rola Europy w wyznaczaniu linii postępowania. Nie zagłębiajmy się jednak w tę sprawę.

Korupcja wiąże się także ze sposobem zachowania biznesmenów, kiedy prowadzą działania biznesowe, ponieważ korumpują oni nie tylko elity polityczne czy urzędników, ale także społeczeństwo. Weźmy słynną sprawę Parmalatu, która miała miejsce prawie dwa lata temu. W ciągu tych dwóch lat pomimo znacznej większości w parlamencie za ustawą, w której znalazłby się zapis większych gwarancji dla mniejszych udziałowców czy dla obywateli inwestujących oszczędności w akcje, udziały czy obligacje - ustawy nie uchwalono. Nie ma to bezpośredniego związku z korupcją, stanowi jednak część procesu oczyszczania biznesu – przejrzyste zachowanie jest obowiązkiem biznesmenów wobec społeczeństwa. Problem polega na przekazaniu instytucjom kontrolującym faktycznych uprawnień do interwencji. To bardzo delikatna kwestia. Nie chodzi o dublowanie istniejących instytucji, tylko o umożliwienie im skutecznej interwencji bezpośredniej, bez długich procedur, bo w trakcie tych korowodów wiele może się zdarzyć.

I przechodząc do ostatniego pytania – ograniczenie korupcji jest możliwe, natomiast na całkowite jej wyplenienie jeszcze będziemy musieli poczekać. To można powtarzać zawsze i wszędzie: jesteśmy gotowi na najcięższą pracę, ale nie możemy być sami w tym dziele.