|
|
Program Przeciw Korupcji. Publikacje raport Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne (2003) [PDF 672 KB]
|
|
|
Witold Filipowicz Leczenie trądu nowotworem - recenzja raportu „Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne”To, że jakość aparatu administracyjnego państwa jest fatalna, stanowi wiedzę tyleż powszechną, co opartą głównie na przekonaniu, które kształtuje się w codziennych kontaktach obywatela z urzędnikiem. Alarmujące są wyniki sondaży opinii publicznej, wielość ujawnianych afer, publikacje krytykujące zmurszałe struktury. Coraz wyraźniej świadczą o tym, że zbliżamy się niebezpiecznie do granicy, poza którą nie widać już dróg dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju demokratycznego państwa, praworządności systemu, nie mówiąc już o tak nieodzownym elemencie nowoczesnego państwa jakim jest społeczeństwo obywatelskie. Promykami nadziei na zahamowanie tych destrukcyjnych tendencji mogą być powstające i rozwijające się programy, wyrażające ogólne odczucia społeczeństwa o złej kondycji państwa. Istotą takich programów, przynajmniej w założeniach, jest nie tylko wskazywanie szkodliwych mechanizmów w poszczególnych obszarach życia, ale też wskazywanie, a choćby sugerowanie sposobów naprawy błędnie funkcjonujących rozwiązań. Organizacje pozarządowe nie są finansowane z budżetu państwa i już ten choćby fakt, uniezależnia je od wpływów, mogących ingerować w bezstronność badań i wniosków z nich wypływających. Jednym z takich programów, działających pod auspicjami Fundacji Batorego, jest program "Przeciwko Koprupcji". W ramach tego programu powstał raport: "Służba cywilna III RP: punkty krytyczne" autorstwa redaktora Krzysztofa Burnetko. Należało oczekiwać, że raport ów przedstawi w sposób szczegółowy zarówno najbardziej drażliwe "punkty krytyczne" dotyczące służby cywilnej — tego trzonu i fundamentu profesjonalnej administracji publicznej — a także będzie wskazywał pożądane kierunki zmian oraz konkretne działania podejmowane przez osoby, których głos liczy się nie tylko z uwagi na pozycję społeczną, wykształcenie i wiedzę. Liczy się też dlatego, że z racji zajmowanych stanowisk w kompetentnych gremiach, mają te osoby realny wpływ na tworzenie rozwiązań prawnych, strzegących prawidłowości mechanizmów funkcjonowania służby cywilnej. Nadzieje na zapoznanie się z podstawowymi "punktami krytycznymi", dotyczącymi korpusu służby cywilnej, rozwiewają się w miarę poznawania treści raportu. Natomiast wraz z przeczytaniem ostatniego zdania pozostaje uczycie znacznego niedosytu, przede wszystkim zaś nieodparte uczucie niepokoju, że tak złożona problematyka potraktowana została w sposób fragmentaryczny. Wprawdzie zastrzeżenie o nie roszczeniu sobie prawa raportu do kompleksowości opracowania w pewien sposób usprawiedliwia autora segmentowego opisu zjawiska, jednakże wyraziste rozdzielenie zasad naboru do służby cywilnej na dwa odrębne obszary budzi zdumienie. Całość opracowania w praktyce skupia się niemal wyłącznie na konkursowym obsadzaniu wyższych stanowisk, od zastępcy dyrektora departamentu do dyrektora generalnego urzędu administracji rządowej. Alarmuje o upolitycznianiu tych stanowisk, omijaniu przepisów ustawy o służbie cywilnej, łamaniu zasad konstytucyjnych, unikaniu procedur konkursowych, by zapewnić znaczące miejsca wyższych urzędników dla zwolenników określonych opcji politycznych. Wskazywane konkretne przykłady całkowitego sprzeniewierzania się już nie tylko konkretnym przepisom, ale w ogóle samej idei służby cywilnej rzeczywiście budzi grozę. Niewątpliwie opisywany obszar nieprawidłowości, jawne i praktycznie bezkarne łamanie prawa, jest nadzwyczaj ponurym obrazem traktowania wyższych stanowisk jako łupu politycznego zwycięskiego obozu. Bez wątpienia proces ten stanowi realne zagrożenie dla struktur państwa i prowadzi do ich degeneracji. Obsadzanie wyższych stanowisk na zasadach politycznych czy towarzyskich powiązań, w oderwaniu nie tylko od merytorycznych kwalifikacji, ale też bez uwzględniania postaw moralnych, etycznych czy zwykłej ludzkiej przyzwoitości musi prowadzić do demoralizacji. Stąd larum o bezwzględne przestrzeganie zasad uczciwości i przejrzystości konkursów przy obsadzaniu stanowisk w administracji (nie tylko zresztą rządowej, ale to odrębny temat) jest bezspornie zasadne. Niepokój budzi jednak fakt wspomnianego rozdzielnego potraktowania dwóch ścieżek naboru do korpusu służby cywilnej, stanowiącego przecież jednolity organizm i konstruowany na tych samych zasadach, przede wszystkim określonych w art. 153 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 i 5 ustawy o służbie cywilnej. Żaden z tych artykułów nie daje podstawy do dokonywania jakichkolwiek rozróżnień stopnia rzetelności, bezstronności i politycznej neutralności uzależnianego od szczebla w hierarchii administracyjnej. Tymczasem raport zdaje się traktować procedury naboru na niższe stanowiska jako coś marginalnego, nieistotnego niemalże. Można odnieść wrażenie, że dokonany został podział na urzędników gorszych i lepszych, gdzie wyższe stanowiska są pierwszoplanowe i jedyne warte uwagi, natomiast pozostałe nie mają żadnego znaczenia dla budowania sprawnych struktur i tworzących obraz państwa w oczach społeczeństwa. Co gorsza, w samej ustawie konstrukcja przepisów zdaje się te odczucia potwierdzać. Z obszerności liczącego 75 stron raportu w praktyce zagadnieniu naboru na niższe stanowiska poświęcono w sumie około dwie strony. Jednocześnie zaś blisko jedną trzecią zajmują historyczne opisy, tak polskich jak i zagranicznych dróg dochodzenia do idei służby cywilnej. Brak konkretnych wskazań sposobów ulepszania mechanizmów, a także praktyczny brak odniesień do historycznych odwołań w dalszej części raportu rodzi pytanie o właściwy charakter opracowania. W kontekście tytułu część historyczna wydaje się zbędna, bo przecież nie wykazuje jakichś ścisłych związków z dalej kreślonymi przykładami całego ciągu nieprawidłowości czasu obecnego, a końcowa mglistość sygnalizowanych ewentualnych poczynań również tych związków nie wykazuje. Całość raportu, wciąż skupiając się na obsadzaniu wyższych stanowisk, odebrana być może jako z jednej strony syrena alarmowa zawłaszczania korpusu służby cywilnej przez aktualnie rządzącą opcję polityczną, zaś z drugiej strony obrazuje stan niemocy państwa wobec jawnego i bezceremonialnego niszczenia idei służby cywilnej. Pokazuje też bezkarność łamania prawa, w tym i zasad konstytucyjnych. Apele, pisma, wypowiedzi, opinie — jako jedyny objaw reakcji w tym zakresie może budzić zdumienie zwykłego obywatela, który za brak dowodu opłaty z nielegalnego parkomatu może zostać postawiony przed sądem. Poczucie niedosytu, a być może niezrozumienia, że raport ma stanowić jedynie kanwę dla szerszej dyskusji o korpusie służby cywilnej, łagodziła świadomość zaplanowanej prezentacji i komentarzy na specjalnie zorganizowanym sympozjum. Z treści zaproszenia wynikało, że udział swój zapowiadają m.in. dr hab. Maria Gintowt-Jankowicz — dyr. KSAP, prof. Wiktor Osiatyński oraz Szef Służby Cywilnej Jan Pastwa, a więc osoby, które w problematyce służby cywilnej są niewątpliwymi autorytetami. Ponieważ zaś całość przedsięwzięcia odbywała się w ramach programu "Przeciw Korupcji", można było się spodziewać nie tylko konkretnych przykładów wpływu złych rozwiązań na przejrzystość działań administracyjnych, ale też i konkretnych, wyrazistych planów i zamierzeń przeciwdziałania rozprzestrzeniającemu się trądowi w strukturach administracyjnych państwa. Jednocześnie zacytowane w zaproszeniu fragmenty raportu sugerowały kierunki dyskusji i ich kompleksowość: "Wedle ostatnich dostępnych sondaży (z 2001 r.) o urzędnikach służby cywilnej słyszało kiedykolwiek ledwie 22,5 proc. dorosłych Polaków (...) Jednak nawet wśród nich ledwie 1/5 (czyli 5 proc. ogółu Polaków) ma elementarna wiedzę o strukturze i zadaniach korpusu służby cywilnej. Równocześnie w ostatnich latach (...) gwałtownie pogorszyła się opinia o urzędach i urzędnikach: wedle badań CBOS z lutego b.r. przeszło 90 proc. pytanych uważało za typową praktykę nepotyzmu i kumoterstwo, zaś jedynie 7 proc. deklarowało wiarę w uczciwość wyższych urzędników państwowych." Po godzinnych wypowiedziach zarówno zaproszonych ekspertów, jak i w dalszej części, gdy wypowiadali się pozostali uczestnicy spotkania, można było w zasadzie wszystko sprowadzić do dwóch postulatów: położenia kresu wpływom politycznym na obsadę wyższych stanowisk w służbie cywilnej oraz obsadzanie tych stanowisk wyłącznie w trybie konkursów kwalifikacji merytorycznych — obiektywnych, przejrzystych, poddanych ścisłej kontroli. Całość dyskusji utrzymana bardziej w tonie deklaracji, niż ukazywania konkretnych sposobów. Wrażenie pomijania procedur naboru na niższe stanowiska tym bardziej pogłębiało uczucie traktowania tego segmentu, jako coś mało istotnego, bez znaczenia niemalże. Gdzie w tym wszystkim miejsce na krytykowane zachowania korupcyjne? Pomijanie nakazów konkursowego obsadzania wyższych stanowisk w gruncie rzeczy już samo z siebie nasuwa podejrzenie o nepotyzm i kumoterstwo. Jak jest to groźne nie trzeba nikogo przekonywać. Ale czy doprowadzenie do powszechności stosowania konkursów przy obsadzaniu wyższych stanowisk i położenie kresu politycznym wpływom miałoby być lekiem na całe zło? Czy z samego faktu, że ktoś wygra konkurs wiedzy i kwalifikacji, konkurs jawny, przejrzysty i obiektywny może wypływać gwarancja, że stanowisko dyrektora (zastępcy) departamentu czy dyrektora generalnego obejmuje osoba kryształowo czysta o niezłomnych zasadach moralnych? Czy tak obsadzone półtora tysiąca wyższych stanowisk ma oznaczać automatycznie powiew mocy ozdrowieńczych dla całego korpusu służby cywilnej? Niewątpliwie jest to warunkiem niezbędnym w procesie naprawy struktur i mechanizmów, a zarówno treść raportu jak i cała dyskusja wokół tego zagadnienia stanowi niezaprzeczalną wartość w poszukiwaniu właściwych rozwiązań. Jednakże nie sposób pominąć milczeniem słabych punktów takiego toru myślenia, który w sposób sztuczny i zupełnie niezrozumiały pozostawia gdzieś na marginesie kwestię nie mniej ważną, a można zaryzykować twierdzenie, że co najmniej równorzędną. Tą kwestią jest wspomniany już wcześniej obszar naboru do na niższe stanowiska. Z cytowanego fragmentu raportu wynika, że ponad 90% opinii publicznej ma zdanie o urzędnikach i urzędach zdecydowanie negatywne. Z kolei w trakcie dyskusji o raporcie przewijały się, niestety sporadycznie i niezauważalnie w rezultacie, opinie o jakości kontaktów obywatela z urzędami. Jedynie zdecydowanie, bezpośrednio, nawet dosadnie określił swój pogląd o administracji w ogóle prof. Wiktor Osiatyński. W kilkunastu zdaniach ocenił jakość całej administracji tak, że można jedynie powtórzyć sformułowanie sprowadzające się do stwierdzenia, iż cały ten aparat administracyjny należałoby po prostu zlikwidować do szczętu i zacząć wszystko od nowa. Najwyraźniej też był niepocieszony, że jest to jedynie marzenie idealisty, nierealne do wykonania. Natomiast jest realne i niezbędne wzmocnienie mechanizmów kontrolnych poczynań urzędniczych na wszystkich poziomach. I w tym właśnie kontekście raport zdaje się pozostawiać niewybaczalną lukę. Słowa uznania pani dr Marii Gintowt-Jankowicz, kierowane do autora raportu za rzetelność i obszerność opracowania, niewątpliwie są uzasadnione. Obszerny rys historyczny, wielość przykładów nieprawidłowości i niedoskonałości mechanizmów, umożliwiające nieprawne obsadzanie wyższych stanowisk, wymagały ogromnej pracy i badania szeregu dokumentów, statystyk i sondaży. Z tego punktu widzenia uznanie za wkład pracy wydaje się należne. Jakkolwiek jednak nie byłby silny wpływ, być może decydujący, na jakość administracji osób na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, to należy pamiętać, iż rzecz dotyczy w sumie około półtora tysiąca stanowisk. Tymczasem negatywne oceny urzędów i urzędników dotyczą tej stutysięcznej armii zajmującej niższe stanowiska. To na tych poziomach następuje bezpośredni kontakt obywatela z urzędem i to ten szeregowy urzędnik, z całym ładunkiem swojej wiedzy, kwalifikacji, umiejętności i mentalności stanowi o tworzeniu się obrazu, jakości administracji, jej rzeczywistej sprawności oraz profesjonalizmie, a w konsekwencji o obrazie państwa jako całości. Potraktowanie w sposób marginalny tego obszaru, w szczególności sposobów naboru na wolne stanowiska w służbie cywilnej, nie wydaje się przynosić chluby autorowi raportu o "punktach krytycznych". Obsadzanie wyższych stanowisk na zasadzie prawidłowo przeprowadzanych konkursów nie oznacza, że będzie to miało automatyczny wpływ zbawienny na równie prawidłowe zatrudnianie osób na niższe stanowiska. Wypada w tym miejscu złożyć pokłon prof. Osiatyńskiemu za stwierdzenie, iż nie chodzi o niewiarę w ludzi, lecz nieufność wobec urzędnika jako funkcjonariusza publicznego. Nie jest on automatem lecz żywym człowiekiem i jak każdy, nie jest wolny od czysto ludzkich odruchów. W tym i od pokus kumoterstwa, nepotyzmu. Niezależnie od pełnionej funkcji, zajmowanego stanowiska. Stąd pozostawianie praktycznie poza wszelka kontrolą procedur rekrutacyjnych na niższe stanowiska jest poważnym błędem. W samej ustawie obszar ten potraktowany jest z przyczyn niezrozumiałych po macoszemu. Luz decyzyjny, arbitralność rozstrzygnięć, szczególnie silny opór urzędów przed ujawnianiem kwalifikacji osób, które wskazane są przez niby-komisje w niby-konkursach na zasadach często zupełnie nieracjonalnych, prowadzi do konstruowania aparatu administracyjnego - w tym korpusu służby cywilnej, o takiej jakości i sprawności, jak to właśnie społeczeństwo ocenia. I nie zmieni tej jakości, garstka w praktyce, choćby i najwybitniejszych urzędników mianowanych, zajmujących wyższe stanowiska w wyniku wygrania najświetniejszych konkursów. Natomiast na odwrót mogłoby się zdarzać. Niżsi urzędnicy, ale zatrudniani na zdrowych zasadach, wykwalifikowani, doświadczeni i z rzeczywistymi umiejętnościami, a przy tym nie związani koneksjami towarzyskimi czy rodzinnymi, niejednokrotnie byliby w stanie naprawiać bądź zapobiegać temu, co popsuje totumfacko ustanowiony dyrektor. Nie zawsze zresztą chodzi tu tylko o błędy i tu program "Przeciw Korupcji" miałby wiele do zrobienia. Bez zbytniego ryzyka można założyć, iż prześledzenie procedur naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej dałoby interesujący materiał. Najprawdopodobniej doskonale by się wpisywał w nazwę programu, a i dołożyłyby swój "punkt krytyczny". O ile rozmiary nieufności wobec wyższych urzędników spotykają się z określeniem mówiącym o trądzie toczącym wyższe struktury administracji, o tyle obszar niższych stanowisk określany jest mianem nowotworu rozrastającego się nieprzerwanie i praktycznie bez przeszkód. W tym i bez przeszkód instytucjonalnych. Radość autora raportu, wynikająca z faktu, iż każdy nabór do służby cywilnej musi być ogłaszany publicznie, zmąci może fakt następny, że na tym ogłoszeniu cała jawność i przejrzystość się kończy. Dalej następuje mgła dowolności, układów, nepotyzmu i całej tej gangreny, której skutki oglądamy i odczuwamy na co dzień. Przygotowywana nowelizacja ustawy o służbie cywilnej z niewiadomych przyczyn nadal pozostawia ten obszar poza kontrolą. Planowane zapisy ustawy o monitoringu procedur naboru na niższe stanowiska, można traktować jedynie jako zabieg kosmetyczny, pozorowanie poprawy unormowań, które w rzeczywistości niczego nie zmieniają. Argumenty, że wprowadzenie ściślejszej kontroli wobec 8 tysięcy postępowań rocznie (str. 64 raportu) mogłoby sparaliżować działania administracji jest po prostu niepoważny i stanowi nieudolną próbę blokowania racjonalnych rozwiązań, które — niewykluczone, iż tym właśnie oponentom — zamknęłyby drogę do swobodnej manipulacji i handlowi stanowiskami. Procedury zamówień publicznych są rozbudowane niezwykle szczegółowo, a liczba postępowań wielokrotnie przerasta liczbę postępowań rekrutacyjnych, nie mówiąc już o nieporównywalnym stopniu skomplikowania. Obydwie ustawy regulują przecież dokładnie ten sam obszar zwany jawnością życia publicznego. Jedna strzeże sposobów wydawania finansów publicznych, natomiast druga prawidłowości zatrudniania pracowników, mających m.in. te pieniądze wydawać. Skąd ta lekkość traktowania naboru ewentualnych dysponentów pieniędzy podatnika? Argument o paraliżu na skutek wielości odwołań do sądów jest również naciągany. Jeżeli jawność i przejrzystość procedur będzie zachowana, a wszelkie informacje dotyczące postępowań nie będą blokowane, to nikt rozsądny nie będzie kwestionował oczywistych faktów, gdy wygra rzeczywiście lepszy, co sobie będzie można wyczytać np. na tablicy ogłoszeń lub na stronach internetowych. Dziecinne powoływanie się na ochronę danych osobowych też w istocie przytaczane jest w celu ochrony, ale ochrony urzędnika, który ma coś do ukrycia. Poza tym jest bezprawne. Paradoksalnie, już teraz są środki prawne, by urzędnikowi wydrzeć te wszystkie informacje, ale enigmatyczność zapisów ustawowych pozwala na celowe przeciąganie, wymigiwanie się od jasności wypowiedzi. Poza tym trzeba być prawnikiem, by umieć te różne instrumenty powysnuwać z innych przepisów, dokonywać interpretacji, a to również wielu prawnikom sprawia trudność. Nawet z Urzędu Służby Cywilnej, skąd jeden z pracowników twierdził, iż informacja dotycząca kwalifikacji wybranego i zatrudnionego już pracownika nie jest informacją w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadnienia takiego stanowiska USC nie było. Dlaczego w projekcie nowelizacji nie wzmacnia się pozycji kontroli społecznej i nie daje przejrzystych i precyzyjnych instrumentów kontrolnych biorącym udział w postępowaniach rekrutacyjnych? Przy jednoczesnym tak silnym nacisku odpolitycznienia obsady wyższych stanowisk i uszczegółowianiu procedur konkursowych? Pozostawianie sposobów naboru do służby cywilnej na niższe stanowiska w kształcie praktycznie pozakontrolnym, zdaje się być czymś niezrozumiałym. Czy rzekoma groźba sparaliżowania procedur rekrutacji jest wystarczającym usprawiedliwieniem różnego traktowania w obrębie jednolitego korpusu służby cywilnej? Czy to ma oznaczać, że uregulowania prawne należy dobierać na zasadzie oceny wydolności adresata, który ma je stosować? To może wykreślić kilka kategorii przestępstw z kodeksu karnego, ze zwalczaniem których policja ma największe kłopoty? Na przykład... korupcję? Brak systemu kontroli, tak instytucjonalnej, jak i społecznej, w obecnie funkcjonującej ustawie, od początku budził zdziwienie. Teraz zaś konsekwencja unikania wprowadzenia takich instrumentów zastanawia i niepokoi. Kto ma w tym interes, by tysiące stanowisk tylko pozornie obsadzane było pod rządami ustawy, mającej gwarantować jawność tej sfery życia publicznego i zapewniać nabór na zasadach obiektywnie ocenianych kwalifikacji? Chyba, że w tle przewija się swoisty handel. Politycy i inne zainteresowane gremia oddadzą, pozornie zresztą, wpływy na obsadę wyższych stanowisk w służbie cywilnej, pozostawiając w zamian możliwość lokowania swoich na tysiącach stanowisk niższych. Taka terapia korpusu służby cywilnej będzie leczeniem trądu nowotworem. Witold Filipowicz
Copyright © Fundacja Batorego
|
||
