• Strona Główna
• Aktualności
• Nasi Darczyńcy
• O Fundacji
• Programy
• Publikacje
• Fundusze powierzone
• Terminy i procedury
  konkursów dotacyjnych
• 1 procent

• wyszukiwanie

• Programy dotacyjne
  • Demokracja w Działaniu
  • Koalicje Obywatelskie
  • Równe Szanse
  • Wschód-Wschód
• Programy operacyjne
  • Debaty Fundacji Batorego
  • Masz Głos, Masz Wybór
  • Przeciw Korupcji
  • Otwarta Europa
  • Przeciwdziałanie Uzależnieniom
• Programy zakończone

Program Przeciw Korupcji. Publikacje

Zjawiska korupcyjne w Państwowym Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie materiałów pokontrolnych NIK

Opracowanie powstało na zamówienie Programu Przeciw Korupcji.

W tym artykule chciałbym przedstawić Państwu na przykładzie Państwowego Funduszu rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zagadnienie występowania zjawisk korupcyjnych w państwowych funduszach celowych, które w swej dyspozycji posiadają środki o wartości kilkudziesięciu procent budżetu państwa.

Podstawą do tego opracowania są materiały Najwyższej Izby Kontroli za lata 1997 - 1999, oprócz tego część informacji pochodzi z wcześniejszych raportów NIK i innych opracowań na temat zagrożeń korupcyjnych, jak na przykład raport Banku Światowego "Korupcja w Polsce", artykuł jest wybiórczą prezentacją typowych mechanizmów, celowo ograniczoną i nie obejmującą roku 2000, który nie został jeszcze podsumowany.

Wymienione źródła nie wskazują bezpośrednio na występowanie korupcji w znaczeniu prawnokarnym, nie ma bowiem dowodów popełnienia przestępstwa, dlatego też odstępujemy od definicji kodeksowej, na rzecz szerszego ujęcia zjawiska zbieżnego z przyjętym w Konwencji Seulskiej Interpolu i Programie Przeciw Korupcji, które oprócz przekupstwa uwzględnia między innymi nepotyzm, świadomą niegospodarność, a nade wszystko nieprawne ograniczanie wolnej konkurencji. Ten ostatni element należy uznać za szczególnie istotny element nowoczesnej definicji korupcji, wiąże się bowiem nie tylko z upośledzeniem niektórych podmiotów kosztem innych, ale w znaczący sposób wpływa na wysokość kosztów.
To właśnie zagadnienie kosztów, efektywności wykorzystania środków publicznych i sprawiedliwego do nich dostępu jest meritum moich dociekań.
A jest to w wypadku funkcjonowania Funduszu zagadnienie istotne, zwłaszcza że środki pozostające w dyspozycji PFRON przekraczają w ostatnich latach miliard złotych.
Zgodnie z projektem ustawy budżetowej na 2001 rok suma ta miała wynosić ponad 2,1 miliarda złotych czyli około 550 milionów dolarów.

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest instytucją powołaną, przez Ustawę z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.(Dz. U. Nr 46, poz. 201), jako państwowy fundusz celowy.
Wymieniona ustawa została zastąpiona w 1998 roku, przez Ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r.
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776). Akt ten określa zakres działalności Funduszu. Plan finansowy objęty jest zapisami ustaw budżetowych.
Celem powołania Funduszu było zapewnienie finansowania rozmaitych przedsięwzięć związanych z zatrudnieniem i rehabilitacją osób niepełnosprawnych.
Zgodnie z treścią Art. 47 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776) do zadań Funduszu należą między innymi:

1. utrzymanie istniejących, a zagrożonych likwidacją miejsc pracy osób niepełnosprawnych,
2. dofinansowanie zadań wynikających z rządowych programów na rzecz osób niepełnosprawnych,
3. programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej, zawodowej i leczniczej,
4. tworzenie i funkcjonowanie poradnictwa zawodowego,
5. dofinansowanie:
   1. turnusów rehabilitacyjnych
   2. sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych, c) zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów,
6. finansowanie w całości lub w części kosztów organizowania i działania warsztatów terapii zajęciowej,
7. dotacje dla przedsiębiorców podejmujących produkcję wyrobów ortopedycznych, protetycznych, środków pomocniczych lub sprzętu rehabilitacyjnego albo usługi w tym zakresie na uruchomienie tej produkcji lub usług,
8. finansowanie w części lub w całości badań, ekspertyz, analiz, opracowywania projektów norm, a także wydawnictw i konkursów dotyczących rehabilitacji zawodowej lub społecznej,
9. opracowywanie i rozpowszechnianie materiałów informacyjnych i szkoleniowych,
10. dofinansowanie budowy, rozbudowy i modernizacji obiektów służących rehabilitacji,
11. dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, w komunikowaniu się i technicznych.

Z ogólnej sumy środków pozostających w funduszu co najmniej 65% jego przychodów na dany rok przeznacza się na zatrudnianie i rehabilitację zawodową osób niepełnosprawnych. Pozostałe środki służą realizacji innych, z pośród wymienionych celów lub też mogą być deponowane w formie lokaty w bonach skarbowych i obligacjach emitowanych lub gwarantowanych przez Skarb Państwa albo Narodowy Bank Polski; lokaty terminowej w bankach posiadających gwarancje Skarbu Państwa lub w bankach obsługujących bezpośrednio działalność ustawową Funduszu; akcjach i udziałach do spółek, jeżeli działalność jest zgodna z celami Funduszu określonymi w ustawie.
Na wpływy Funduszu składają się obligatoryjne wpłaty zakładów pracy oraz nadwyżki od podatku od towarów i usług od zakładów pracy chronionej.
Według danych za rok 1998 Fundusz osiągnął dochody w wysokości 1.881. 719 tys. zł, z tego 1.187.154 tys. zł stanowiły wpłaty od zakładów pracy, 547.535 tys. zł, wpływy z tytułu Vat od zakładów pracy chronionej. Na pozostałe dochody składały się przychody z tytułu odsetek, lokat, bonów skarbowych, przychodów operacyjnych, odszkodowań, itp.
Generalnie można powiedzieć, że Fundusz w analizowanym roku 1998 osiągnął wyższe o 44,2% dochody od zamierzonych, co było efektem niedoszacowania, a także zwiększenia ilości zakładów pracy chronionej. Nadal trudną do określenia wartość miały zobowiązania zakładów pracy wobec Funduszu, co wynikało z zaległości z lat poprzednich i trudności we wdrażaniu systemu komputerowego służącego ewidencjonowaniu wpłat.
Przedstawione dochody PFRON nie są wartością tożsamą z ilością środków pozostających w dyspozycji Funduszu, jest to jedynie pewna wartość bilansowa. Od początku 1999 roku przeprowadzana jest zarówno pod względem organizacyjnym jak i finansowym decentralizacja Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W wyniku decentralizacji samorządy terytorialne będą dysponowały 47,7% środków Funduszu przeznaczonych na dotacje i dofinansowania, tj. 964 mln zł, z tego :

• 33.2 % / 671 mln zł / otrzymają starostowie powiatów,
• 14,1 % / 285 mln zł / Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie,
• 0,4 % / 8 mln zł / Powiatowe Urzędy Pracy.

W dniu 1 czerwca 2000 Zarząd PFRON podzielił środki dla poszczególnych samorządów powiatowych. Podstawę podziału środków stanowiły dane :

• z Krajowego Urzędu Pracy na temat liczby osób niepełnosprawnych bezrobotnych i poszukujących pracy nie pozostających w zatrudnieniu,
• od starostów - w zakresie kwot zobowiązań z tytułu zawartych umów do 31 grudnia 1998 roku przypadających do realizacji w roku 1999,
• z Głównego Uradzi Statystycznego,
• na temat liczby mieszkańców w powiatach, liczby mieszkańców w wieku powyżej 15 lat oraz odsetek osób niepełnosprawnych w wieku powyżej 15 lat.

• 33,2 % środków PFRON przeznaczonych na dotacje i inwestycje pozostaje w dyspozycji starostów powiatów, którzy realizują :
  • dofinansowanie tworzenia nowych miejsc pracy, dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS,
  • dofinansowanie oprocentowania kredytów bankowych na rozpoczęcie działalności gospodarczej,
  • pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej,
• 26,5 % pozostaje w dyspozycji Biura Funduszu i zostaną przeznaczone na:
  • refundację Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych kwot, wynikających z zastosowania ulg w składkach na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych, finansowanie kosztów tworzenia i działalności zakładów aktywności zawodowej,
  • dofinansowanie do wysokości 50 % oprocentowania kredytów bankowych zaciąganych przez zpch^*
  • udzielanie oraz umarzanie pożyczek na cele inwestycyjne, modernizację lub restrukturyzację zpch, pokrywanie kosztów tworzenia specjalistycznych ośrodków szkoleniowo-rehabilitacyjnych, dofinansowanie zadań wynikających z rządowych programów na rzecz osób niepełnosprawnych,
  • udzielanie dotacji przedsiębiorcom podejmującym produkcję wyrobów ortopedycznych, protetycznych, środków pomocniczych lub sprzętu rehabilitacyjnego,
  • finansowanie badań, ekspertyz, analiz opracowywania projektów norm oraz konkursów, dotyczących rehabilitacji zawodowej lub społecznej.
• 25,8 % pozostaje w dyspozycji wojewódzkich oddziałów PFRON, które realizują:
  • dofinansowanie lub refundowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zatrudnionych w zpch, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe, lub epilepsję,
  • dokonywanie zwrotu kosztów za szkolenia osób niepełnosprawnych zatrudnionych w zpch w związku z koniecznością zmiany profilu produkcji,
  • udzielanie dofinansowań w celu ochrony istniejących w zpch miejsc pracy
  • refundacja części kosztów ponoszonych przez zpch na promocję produktów lub usług z tytułu uczestnictwa w targach lub wystawach o charakterze handlowym,
  • udzielanie zpch subwencji w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych,
  • zlecanie organizacjom pozarządowym oraz jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej,
  • utrzymanie istniejących, a zagrożonych likwidacją miejsc pracy osób niepełnosprawnych w zakresie udzielania dofinansowań dla pracodawców z otwartego rynku pracy,
  • dofinansowywanie zadań wynikających z samorządowych programów na rzecz osób niepełnosprawnych, finansowanie zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów celowych,
  • dofinansowanie sportu, kultury, turystyki i rekreacji osób niepełnosprawnych,
  • dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny,
  • dofinansowanie opracowywania i rozpowszechniania materiałów informacyjnych i szkoleniowych, dofinansowanie budowy, rozbudowy i modernizacji obiektów służących rehabilitacji,
  • dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych i urbanistycznych w miejscach użyteczności publicznej,
  • dofinansowanie likwidacji barier transportowych,
  • dofinansowanie rehabilitacji leczniczej, społecznej i zawodowej dzieci i młodzieży w zakresie ośrodków szkolno-wychowawczych, rehabilitacyjnych i innych placówek dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej.
• 14,1 % pozostaje w dyspozycji powiatowych centrów pomocy rodzinie, odpowiedzialnych za:
  • dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych,
  • dofinansowanie likwidację barier architektonicznych i w komunikowaniu się w miejscach zamieszkania osób,
  • finansowanie działalności warsztatów terapii zajęciowej,
  • dofinansowanie zaopatrzenia osób niepełnosprawnych w przedmioty ortopedyczne i sprzęt pomocniczy.
• 0,4 % pozostaje w dyspozycji Powiatowych Urzędów Pracy i zostaną przeznaczone na:
  • szkolenia i przekwalifikowania osób niepełnosprawnych.

W ostatnich latach PFRON i jego kierownictwo wielokrotnie posądzane było o nieracjonalność w dysponowaniu środkami finansowymi, co owocowało po pierwsze licznymi kontrolami NIK, a po drugie częstymi zmianami personalnymi w Zarządzie i Radzie Nadzorczej. Analizując działalność Funduszu, na którą składają się gromadzenie środków, ich rozdysponowanie, opracowanie planów realizacji zadań, utrzymanie odpowiedniego aparatu administracyjnego widzimy, jak szeroki jest zakres działania tej instytucji. Konsekwencją tego jest rozmaitość sygnalizowanych, w raportach NIK nieprawidłowości, z których część według autora tego opracowania zasługuje na miano korupcji. W związku z tym postaramy się przedstawić przykłady najbardziej bulwersujących naszym zdaniem praktyk, które miały miejsce w PFRON w ostatnich latach - przed rokiem 1999.
Pisząc o Funduszu musimy jednak że pamiętać, że z rożnych powodów jego sytuacja jest nieporównywalna do tej z pierwszej połowy lat 90 - tych. Składają się na to zmiany obowiązującego prawa, struktury organizacyjnej, a także bardzo głębokie zmiany kadrowe. Te ostatnie są stałym elementem historii Funduszu, a ich skala jest prawdziwym ewenementem na skalę kraju. Przez wiele osób łączone są one nie tylko z oceną efektów pracy, ale przede wszystkim zmianami politycznymi i układem sił rządzących. Dość powiedzieć, że od roku 1991 "Fundusz" miał, aż dziewięciu prezesów, a byli nimi kolejno: Marcin Bűthner-Zawadzki (6. VIII. 91 - 30.IV. 92)^** Wojciech Negel (1. IV. 92 - 15. X .92), Zbigniew Milek (7. XII. 92 - 15. X . 93), Andrzej Pałka (10. XI. 93 - 7. X .94), Leszek Kwiatek (20.X 94 - 3. IV. 95), Karol Świątkowski (3. IV. 95 - 1. VI. 96), Roman Sroczyński (1. VI. 96 - 17. XI. 97), Włodzimierz Dobrowolski (30. XII. 97 - 30. VI. 99) i Waldemar Flűgel (1. VII. 99 - ?). Żaden z dziewięciu dotychczas urzędujących prezesów nie pełnił swej funkcji dłużej niż kilkanaście miesięcy. Od samego początku obsada stanowisk w zarządzie Funduszu miał charakter polityczny, a przynależność partyjna kolejnych prezesów i ich zastępców pokrywała się w zasadzie z ówcześnie panującym układem sił politycznych. Kolejne rządy usiłowały zacierać wrażenie upolitycznienia Funduszu, poprzez wprowadzanie osób formalnie nie związanych z partiami. Przykładem takiego posunięcia jest mianowanie na przełomie 1997 i 1998 roku na stanowisko prezesa Włodzimierza Dobrowolskiego. Można zaryzykować stwierdzenie, że PFRON stał się elementem wyborczego łupu, atrakcyjną nie tylko ze względu na ilość miejsc pracy, ale przede wszystkim możliwości finansowego wsparcia podmiotów gospodarczych.
Kolejne zmiany Zarządu powodowały również głębokie zmiany kadrowe, dla przykładu tylko w 1998 roku rozwiązano stosunek pracy z 185 osobami na około 750 ogółem zatrudnionych. W efekcie opisanych działań 41 osób wniosło powództwa do sadu, w 17 przypadkach sprawy zostały zakończone przed czerwcem 1999 roku i spowodowały wypłatę odszkodowań w wysokości 93,7 tys. zł i odpraw w kwocie 275 tys. zł.

W tym miejscu warto wspomnieć o kosztach związanych z bieżącą działalnością centrali i oddziałów terenowych Funduszu. W 1998 roku wyniosły one blisko 45 milionów złotych, co stanowiło około 3,3% wydatków Funduszu. Większość z tych środków bo ponad 48,2 % stanowiły wynagrodzenia. Płace w Funduszu kształtowały się przeciętnie na poziomie 2.295 zł, a więc powyżej przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw.
Z informacji NIK wynika, że grupą szczególnie uprzywilejowaną finansowo wśród zatrudnionych w PFRON byli kierowcy, których wynagrodzenia wahały się od 2894 do 6525 zł miesięcznie (dane za lipiec 1998). Jak czytamy w materiałach NIK comiesięczne nagrody przyznawane kierowcom, sprzecznie z resztą z zasadami zakładowego regulaminu systemu wynagradzania stanowiły ekwiwalent za "dodatkowe prace wykonywane szybko i z zadawalającym rezultatem". Z wyjaśnień kierownictwa Funduszu wynika, że na taką ocenę zasługiwali kierowcy nie tylko za sumienną pracę, godziny nadliczbowe, ale również za obsługę asystencką kadry kierowniczej po godzinach pracy. Wysokość tych nagród wahała się od 280 do 3276 zł miesięcznie.
Innymi nieprawidłowościami związanymi z funkcjonowaniem biur Funduszu wskazanymi przez Najwyższą Izbę Kontroli są te związane ze sferą zamówień publicznych. Do najbardziej jaskrawych przykładów naruszenia prawa nasuwających podejrzenia o korupcję należał dokonany w 1998 roku zakup samochodów osobowych dla PFRON. Na zakup trzech pojazdów dla Prezesa i jego Zastępców wydano przeszło 375 tys. zł. Zapytania ofertowe wystosowano do przedstawicieli handlowych tylko dwóch producentów - firm Opel i Nissan. Zapytania skierowane do dealerów Opla opiewały na inną ilość pojazdów, a także obejmowały inny zakres wyposażenia niż te, które były skierowane do dealerów Nissana. W efekcie postępowania przetargowego odrzucono obie oferty sprzedawców Opla i mimo, że odrzucenie tych ofert powinno doprowadzić do unieważnienia postępowania w sprawie zakupu, tak się nie stało. Została przyjęta oferta przedstawiciela Nissana, mimo że nie była podpisana przez upoważnioną do tego osobę, co stanowi przesłankę nieważności, a jej treść została potwierdzona drogą telefoniczną. Warto również wspomnieć, że w tym momencie PFRON nie posiadał innych pojazdów marki Nissan. Bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że doszło tu nie tylko do złamania przepisów Ustawy o zamówieniach publicznych, ale również pogwałcenia zasad uczciwej konkurencji.

Kolejnym zdarzeniem budzącym ogromne wątpliwości co do uczciwości przeprowadzenia postępowania przetargowego był wybór dostawcy systemu informatycznego dla PFRON. System ten miał umożliwić obsługę służb finansowo - księgowych, kadrowo płacowych i ewidencji środków trwałych w 16 oddziałach terenowych Funduszu. Na realizację przedsięwzięcia Zarząd PFRON przeznaczył sumę 2 milionów złotych i z dniem 30 grudnia 1998 roku uzyskał pozytywna decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Zgodnie z decyzją UZU wybór dostawcy miał zostać dokonany w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji. Komisja przetargowa po negocjacjach z ośmioma oferentami wskazała, jako najkorzystniejszą ofertę opiewającą na 2. 984,5 tys. zł, a wiec o prawie 50% więcej niż przewidywana wartość zamówienia określona w warunkach wstępnych. Mimo, iż art. 27b ust. 1 pkt. 2 Ustawy o zamówieniach publicznych nakazuje w takich wypadkach unieważnienie postępowania, Prezes Dobrowolski nie podjął takiej decyzji, a Zarząd podjął uchwałę zwiększającą kwotę przeznaczoną na realizację zamówienia do 3 milionów złotych, pomimo tego, że zaledwie kilka dnia wcześniej wydal uchwałę tego zabraniającą. W pracach Komisji widoczny jest cały szereg uchybień, co stało się powodem złożenia do Urzędu Zamówień Publicznych odwołania jednego z oferentów. W efekcie czego powołany przez Prezesa UZP Zespół Arbitrów nakazał ponowne rozpatrzenie ofert, po którym w dniu 7 czerwca 1999 roku podpisano protokół końcowy powierzający realizacje zamówienia firmie wybranej w kwietniu.
Do ciekawostek należy, nie korzystanie z pomocy Radców Prawnych przy przeprowadzaniu procedury, oraz fakt, że w składzie Komisji Przetargowej powołanej przez Prezesa na ośmiu członków znalazło się jedynie trzech pracowników Funduszu i jeden były pracownik. W ponownej ocenie ofert nie brał już udziału członek reprezentujący Wydział Finansowy PFRON, gdyż nie został do niej zaproszony przez przewodniczącego Komisji. Na uwagę zasługuje też fakt, że Protokół Końcowy podpisany został jedynie przez trzech członków Komisji i nie zawierał istotnych informacji o przebiegu postępowania. W tym wypadku należy stwierdzić naruszenie wielu przepisów Ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych, oprócz wskazanego już art. 28b ust. 1 pkt. 1, także art. 16 i 17 cytowanej ustawy, to znaczy uznanych za zasady generalne systemu zamówień publicznych: zasady równości, jawności i uczciwej konkurencji. Doszło tu również do naruszenia wewnętrznych przepisów PFRON w sprawie trybu udzielania zamówień publicznych, Zarządzenia Prezesa Zarządu PFRON z dnia 9 kwietnia 1998 roku. Podsumowując należy stwierdzić, że uzasadnienie Zarządu mówiące o bezcelowości ponownego uruchomienia procedury wobec braku możliwości uzyskania korzystniejszych propozycji i konieczności zapobieżenia niepotrzebnym opóźnieniom komputeryzacji Oddziałów, stanowi bezprecedensowy przykład lekceważenia obowiązującego prawa. Zdecydowanie podejrzane wydają się również opisane powyżej manipulacje składem Komisji Przetargowej, a nawet kształt w jakim została powołana. O doraźnym celu przeprowadzonego przetargu świadczyć może również wskazany w materiałach NIK fakt niekompatybilności wprowadzanego w Oddziałach systemu, z innym który był przedmiotem umowy zawartej 18 czerwca 1999 roku, a służącemu obsłudze Centrali PFRON i Oddziałów. Wskazuje to na podejmowanie niespójnych decyzji na przestrzeni zaledwie dwóch tygodni i daleko idącą niegospodarność. Wszystkie te przesłanki świadczą o istnieniu pozamerytorycznych przyczyn wyboru oferty na dostawę systemy komputerowego dla Oddziałów PFRON.

Innym dość znanym przykładem podejmowania wątpliwych decyzji w trybie zamówień publicznych jest rozpoczęty w 1998 roku remont lokalu biurowego PFRON przy ulicy Grójeckiej w Warszawie. W tym przypadku doszło do zaniżenia wartości szacunkowej zamówienia mimo, że Wydział Weryfikacji Dofinansowań wskazywał na wartość nawet o 100 % wyższą. Ostatecznie wartość zamówienia przekroczyła 400 tys. zł. wobec zakładanych 120 tys. zł. Mimo, że wartość szacunkowa zamówienia według kosztorysu inwestorskiego przekroczyła kwotę 30 tys. ECU stosowano wbrew przepisom Ustawy o zamówieniach publicznych tryb negocjacji z zachowaniem konkurencji, a nie przetarg nieograniczony. Stanowi to jawne naruszenie prawa i podobnie jak w poprzednich sytuacjach uzasadnienia wskazujące na przewlekłość prawnych procedur i pilne potrzeby Funduszu należy uznać za niewystarczające, zwłaszcza wobec faktu niedopełnienia obowiązku poinformowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udzieleniu zamówienia na roboty budowlane ( art. 25 ust. 4 Ustawy o zamówieniach publicznych).
Wskazane w tej części przykłady poważnych nieprawidłowości związanych z działalnością Funduszu w sferze organizacyjno-technicznej, stanowią oczywiście tylko wycinek całości negatywnych zjawisk, które bulwersowały opinię publiczną w minionych latach. Zanim jednak przejdziemy do analizy wykorzystania środków Funduszu na działalność statutową, jeszcze raz pragniemy zwrócić uwagę na wspólny element większości opisanych zdarzeń, jakim jest ograniczanie konkurencji poprzez nieprzestrzegania obowiązujących przepisów. Odmienne specyfikacje w zapytaniach ofertowych, czy też świadome zaniżanie wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia dla uniknięcia trybu przetargu nieograniczonego wskazują na celowe działania służące wyeliminowaniu większej ilości potencjalnych oferentów. Zastanowienie budzi też fakt nie korzystania przez poprzednie kierownictwo Funduszu z pomocy radców prawnych, co nie tylko stoi w sprzeczności ze zdrowym rozsądkiem w przypadku tak dużych zamówień, ale również budzi podejrzenie o celowe działanie na szkodę Funduszu, a tym samym finansów publicznych.
W tej części opracowania pragniemy przyjrzeć się działalności Funduszu związanej głównie z finansowaniem tworzenia nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych, dopłatami do wynagrodzeń, umarzaniem zaległych wpłat itp. Jak wynika z przedstawionego na początku opracowania katalogu celów działalności PFRON do jego głównych zadań należy przede wszystkim wspieranie rehabilitacji osób niepełnosprawnych także poprzez tworzenie i ochronę miejsc pracy. Służy temu system subwencji, dotacji i pożyczek, o które mogą ubiegać się niepełnosprawni, podmioty zajmujące się świadczeniem pomocy na ich rzecz, oraz zakłady pracy zatrudniające takie osoby. Omówienie tego zagadnienia pod kątem występowania zjawisk korupcyjnych, czy też sprzyjających korupcji wymaga głębszej analizy i próby weryfikacji zasadności podejmowanych przez organy Funduszu decyzji. Dlatego też posłużymy się jedynie tymi przykładami, co do których stwierdzenia występujące w materiałach NIK wskazują na zaistnienie poważnych nieprawidłowości. Warto przy okazji zauważyć, że charakter tej działalność PFRON powoduje, że w wielu wypadkach patologię może rodzić, nie działanie, a zaniechanie. Z tego powodu w wielu wypadkach opisywać będziemy nieprawidłowość w wykorzystaniu środków pochodzących z Funduszu przez jego beneficjantów. To jedynie pozorna sprzeczność, bowiem to właśnie PFRON dysponował i dysponuje szerokimi uprawnieniami kontrolnymi wobec korzystających z jego środków i od jego aktywności zależy w dużej mierze na ile realizowane są cele, na które przyznaje dotacje. Zagadnienie to zwłaszcza w zakresie dofinansowania prywatnych przedsiębiorstw budzi liczne kontrowersje od początku istnienia Funduszu. Bardzo wielu przedsiębiorców rozpoczynało swoją działalność na szerszą skalę, przy pomocy środków z PFRON. Ich pozyskanie było znacznie tańsze od kredytu bankowego, a i zagrożenie w wypadku opóźnień w spłatach niewielkie. Stąd też pewnie nazwa Funduszu pojawia się w aktach tak wielu afer gospodarczych lat 90 - tych, z Art. B na czele.
Z wyników kontroli NIK wynika, że do największych problemów związanych z funkcjonowaniem Funduszu należy windykacja należności oraz ich umarzanie. Przykładem tego może być umorzenie w 1999 roku przez Prezesa PFRON należność dla takich podmiotów jak: "MOLDEXPOL" Spółka z.o.o., Instytut Filozofii i Socjologii PAN, PPH "DASKOPOL", Hotel - restauracja w Oleśnicy, Zespół Szpitali nr. 2 w Gliwicach, które osiągały dodatni wynik finansowy, a wiec nie zgodnie z obowiązującą uchwałą Zarządu Funduszu z dnia 19 stycznia 1996 roku. Poważne wątpliwości budzi też kwota zobowiązań ulegających przedawnieniu - 11.269,6 tys. zł. Tu trzeba zauważyć, że może to być efektem braku systemu informatycznego i radykalnie zwiększającej się ilości rozliczanych przez PFRON zobowiązań. Rekordziści uniknęli zapłaty kwot przekraczających 450 tys. zł. Warto przy tej okazji wspomnieć o sposobie tłumaczenia zaniechania windykacji należności z tytułu pożyczek, jakoby na skutek mającej dojść do skutku zmiany warunków umów z zalegającymi podmiotami. Niestety w dokumentacji PFRON, według informacji NIK nie istniały dokumenty potwierdzające zabiegi w tym kierunku. Nieprawidłowości napotykamy również w tych fragmentach raportów NIK, które dotyczą procedury przyznawania środków Funduszu na wniosek podmiotów gospodarczych. Występowały one już na etapie rozpatrywania wniosków, co przejawiało się między innymi rażącymi przekroczeniami terminów wobec niektórych wnioskodawców. Trudno wytłumaczyć przekroczenia sięgające 20 - 30 miesięcy przy ustawowym terminie trzech miesięcy, tego rodzaju postępowanie nie tylko jest przejawem nieposzanowania zasady równości podmiotów, ale nasuwa również podejrzenie, co do celowego reglamentowania dostępu do środków pozostających w gestii Funduszu. Opóźnienia te dotyczyły zarówno podmiotów, których wnioski zostały zaakceptowane, jak i tych którym je odrzucono. Nie zmienia to jednak faktu, że znacząca część ubiegających się o pożyczkę z PFRON oczekiwała na decyzję znacznie dłużej niż to przewiduje prawo i mogła ponieść z tego tytułu znaczące straty.
Co najmniej zastanawiającym faktem jest przyznawanie przez PFRON środków, np. na utrzymanie miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych podmiotom nie wywiązujący się z uprzednio zaciągniętych zobowiązań. Przykładem tego jest przyznanie w 1997 roku "z pominięciem obowiązujących zasad i procedur" dofinansowania spółce, która nie zwróciła Funduszowi ponad 78% wcześniej zainwestowanych tam rodków. Zastanawiajc niefrasobliwoci jest równie? odst?powanie od ustanawiania zabezpiecze? na poczet ewentualnych roszcze? Funduszu. Kontrolerzy NIK braki w tej dziedzinie stwierdzili w blisko 25% spraw. Oznacza to, ?e w 1/4 podpisywanych umów nie istniało żadne zabezpieczenie dla ewentualnych roszczeń Funduszu w przypadku nie wywiązywania się przez przedsiębiorcę ze zobowiązań, a sumy te sięgały milionów złotych. Do dziś nie udało się nie tylko wyegzekwować należności, ale nawet ustalić miejsca pobytu nieuczciwych przedsiębiorców, brak zabezpieczeń majątkowych doprowadził do powstania poważnych strat.
To typowe przykłady celowej niegospodarności, a brak karnych konsekwencji dla osób podejmujących te decyzje budzi poważne wątpliwości co do fachowości organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Trzeba tu jednak zauważyć, że w ostatnich latach kryteria przyznawania pomocy finansowej zostały znacznie zaostrzone i opisywane powyżej sytuacje odchodzą do przeszłości.

Na początku pracy wspomniałem o roli jaką mogą spełniać środki pochodzące z Funduszu dla funkcjonowania i pozycji rynkowej podmiotów gospodarczych. Najlepszym przykładem takiego wpływu są Zakłady "Tele - Fonika" z Myślenic, które zmonopolizowały praktycznie polski rynek wyrobów kablowych. Nie ujmując nic z talentów organizacyjnych kadry zarządzających, ani nie podważając faktu zwiększenia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w badanym okresie, należy jednak zauważyć jakie środki publiczne zostały w to zaangażowane. Tylko w latach 1995 - 1997 firma dysponowała środkami publicznymi w wysokości przeszło 141 milionów zł., co pozwoliło na zwiększenia zatrudnienia osób niepełnosprawnych, przy jednoczesnym jeszcze większym wzroście zatrudnienia osób pełnosprawnych. Średnio na jedną zatrudniona osobę niepełnosprawną "Tele - Fonika " "dysponowała blisko 28, 5 tyś zł. miesięcznie". Jak sądzę stawiało to firmę w uprzywilejowanej pozycji wobec konkurencji. Jednak za ewidentne naruszenie prawa należy uznać sposób wydatkowania tych kwot. Środki, przeznaczone na rehabilitację niepełnosprawnych, w tym pomoc indywidualną przeznaczane były nagminnie na cele inwestycyjne. Nie jest to tylko domena "Tele - Foniki"; tak postępowało bardzo wiele innych firm, jak choćby "Maspex" z Wadowic, "Mokate" z Ustronia, " Malta - Ski" z Poznania i wiele innych. Jednak przypadek " Tele - Foniki" jest szczególny ze względu na skalę i ewidentne wykorzystywanie środków publicznych do tworzenia wielobranżowego holdingu. Dowodami tego jest zakup w opisywanym okresie dwóch nieruchomości w najdroższej części zabytkowego centrum Krakowa za przeszło 7 milionów zł. Jedną z nich kupiono z przeznaczeniem na biuro podróży, w którym zatrudniono kilka osób niepełnosprawnych. Jednak powierzchnia zajęta przez biuro zajmuje jedynie kilka procent ogólnej powierzchni nieruchomości. Podobne kontrowersje budzi wykorzystywanie środków z Zakładowego Funduszu Rehabilitacji na cele związane z rozwojem produkcji, a nie wsparcia niepełnosprawnych. Wspomniane inwestycje niewątpliwie umocniły pozycję przedsiębiorstwa, ale jednocześnie pozbawiały niepełnosprawnych świadczeń w należnych im wysokościach - redukcja o około 90 - 95 %. Warto wspomnieć przy tej okazji, że właściciele zakładów zainteresowali się również sportem inwestując wielomilionowe sumy w działalność klubu sportowego "Wisła" w Krakowie. Sukces "Tele-Foniki" jest przykładem jak wiele można zyskać "umiejętnie" korzystając ze środków PFRON, gdy bywa niezbyt dociekliwy w sprawdzaniu sposobu wykorzystywania przyznanych środków.

Z raportów NIK wynika, że Fundusz wielokrotnie wspierał również zakłady, które deklarowały, że bez tej pomocy nie widzą możliwości utrzymania zatrudnienia niepełnosprawnych na dotychczasowym poziomie, a po otrzymaniu wsparcia, zmniejszały je. Przykładów tego i podobnych zjawisk znajdujemy w materiałach NIK wiele. Postępowały tak spółdzielnie inwalidów, niewielkie spółki, ale również zakłady należące do "Curtis Elektronics" w Krzywonosi, które w latach 1996 - 1997 z tytułu posiadania statusu zakładu pracy chronionej na jedną zatrudnioną osobę niepełnosprawną dysponowały kwotami odpowiednio 39,9 i 34,8 tyś. zł. Niestety nawet tak poważne zaangażowanie kapitałowe nie uchroniło niepełnosprawnych przed redukcjami zatrudnienia.

Kończąc ten skrócony przegląd nieprawidłowości finansowych związanych z działalnością Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych należy podkreślić ogromne znaczenie jakie ma dla przedsiębiorców pomoc uzyskiwana ze środków Funduszu. Otrzymanie takiej pomocy, znacznie tańszego od bankowego kredytu może być kluczem do wielkiego sukcesu. System przyznawania tej pomocy jak sądzę, jest doskonałym przykładem władzy urzędników, w polskich warunkach silnie uzależniony od aktualnego układu politycznego. Zmiany zachodzące w PFRONie ostatnio, o których wspominałem na początku dotyczące decentralizacji Funduszu są właśnie środkiem zapobiegawczym przeciwko kumulacji zbyt wielkiej dyskrecjonalnej władzy ekonomicznej w rękach Prezesa PFRON, osoby należącej do sfery politycznej. Przy tej okazji jeszcze jedna refleksja, szereg firm które w znacznym stopniu korzystały ze środków PFRON okazała się aktywna we wspieraniu choćby ubiegłorocznej kampanii prezydenckiej. W przypadku kilku komitetów korzystanie z darowizny pochodzącej od takich zakładów pracy stało się powodem odrzucenia sprawozdania finansowego, przez Państwową Komisję Wyborczą. Jednak bezpośrednie finansowanie komitetów wyborczych to jedynie część problemu. Większość darowizn kierowana była bezpośrednio na konta partii wspierających poszczególnych kandydatów, a więc nie podlegała kontroli PKW.
Jest oczywiście sprawą sporną, na ile PFRON stał się symbolem korupcji lat 90 - tych, na skutek aktywności mediów, a na ile w efekcie rzeczywistych nieprawidłowości. Kontrole NIK wskazują, że było ich wiele, część to oczywiście ludzkie błędy, inne są efektem niedoskonałość prawnych regulacji. Energia z jaką przystąpiono pod koniec lat 90-tych do zmian w funkcjonowaniu Funduszu zdaje się poświadczać, że korupcja nie była tam zjawiskiem rzadkim. Na koniec proponuję zastanowić się nad celowością funkcjonowania takich instytucji, jak PFRON, czy nie można jego zadań realizować za pomocą odpowiednich zapisów ustaw podatkowych, samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych. Może to dało by szansę na pomoc i rehabilitację niepełnosprawnych, a nie tylko pomnażanie majątków odpowiednio ustosunkowanych biznesmenów.

(*) zakłady pracy chronionej
(**) w nawiasie daty rozpoczęcia i zakończenia urzędowania na stanowisku Prezesa PFRON

Copyright © Fundacja Batorego