Ocena realizacji II etapu rządowej strategii antykorupcyjnej
23 września 2003

Jako drugi termin realizacji konkretnych zadań nałożonych na poszczególne ministerstwa i agendy rządowe przez rządową strategię antykorupcyjną zapisano "połowę 2003 roku".

W informowaniu obywateli o realizacji II etapu Strategii Antykorupcyjnej można zauważyć zmianę na lepsze. Sprawozdanie z realizacji Strategii złożył 28 lipca 2003, podczas debaty sejmowej, minister spraw wewnętrznych Krzysztof Janik. Stosowny dokument nie jest dostępny na stronach internetowych MSWiA, ale znając numer druku sejmowego (1820) można go odnaleźć na stronach internetowych Sejmu.

Sprawozdanie z realizacji II etapu Strategii Antykorupcyjnej jest obszerniejsze i dokładniejsze niż sprawozdanie z I etapu. Dokument, opisując dokonania poszczególnych resortów, przypomina zadania, które były realizowane w I etapie, ale tylko w przypadku niektórych instytucji, np. Urzędu Zamówień Publicznych, czy Ministerstwa Sprawiedliwości, informuje o postępie prac w pierwszym półroczu 2003. Na przykład: przygotowany w 2002 r. projekt małej nowelizacji Ustawy o Zamówieniach Publicznych jest na etapie prac sejmowych (I czytanie w lipcu 2003). Podobnie wygląda sytuacja w przypadku nowelizacji Ustawy o prokuraturze. W kilku przypadkach sprawozdanie lipcowe uszczegóławia bardzo enigmatyczne zapisy sprawozdania pierwszego, np. na str. 12 dowiadujemy się, że w wyniku analizy obowiązujących aktów prawnych została przygotowana i uchwalona w grudniu 2002 nowelizacja Ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co pociągnęło za sobą przygotowanie szeregu aktów prawnych (informacji tej nie było w sprawozdaniu z I etapu realizacji Strategii). Rozbudowano także informację o zmianach wprowadzonych w projekcie Ustawy o policji, które mają utrudniać zachowania korupcyjne.

Wszystkie te informacje zawarte były w sprawozdaniu przekazanym wiosną 2003 Komisji Europejskiej. Z faktu, że dołączono je teraz do drugiego sprawozdania przeznaczonego dla posłów i polskiej opinii publicznej można wnosić, że autorzy sprawozdania w ten sposób zareagowali na nasz zarzut, że to Komisja Europejska, a nie polska opinia publiczna jest pierwszym adresatem antykorupcyjnych działań rządu.

Do sprawozdania rządowego dołączony jest załącznik stanowiący "Analizę funkcjonowania służb policji, określenie obszarów najbardziej zagrożonych korupcją oraz przedstawienie propozycji zmian". Ten ciekawy dokument, przygotowany prawdopodobnie przez Biuro Spraw Wewnętrznych Policji, zawiera między innymi propozycje rozwiązań, które mogą przyczynić się do zmniejszenia korupcji w szeregach policji, np.: obowiązek noszenia plakietki z imieniem i nazwiskiem, ograniczenie sumy pieniędzy posiadanych przez policjanta, czy stosowanie zasady "czterech oczu". Z tymi zaleceniami nie współgra odpowiedź udzielona nam przez Pierwszego Zastępcę Komendanta Głównego Policji. Widzi on spore przeszkody we wprowadzaniu proponowanych zasad.

Odnotowując ogólnie lepszą jakość II raportu rządowego nie sposób nie zauważyć takich braków jak: pominięcie zobowiązań (objętych terminem realizacji do połowy 2003 r.) dotyczących Ministerstwa Finansów. Brzmiały one: [...] zostanie zawarte porozumienie między Ministrem Finansów i Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji nakładające obowiązek współpracy między nimi w zakresie realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych; oraz Minister Finansów [...] przedstawi projekt ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zdziwienie również budzi fakt, że w II raporcie rządowym za zrealizowane uznano zadanie, które miało polegać na przeprowadzeniu do końca 2002 r. przez [...] Ministrów: Gospodarki, Infrastruktury i Środowiska, w porozumieniu z Ministrami Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Finansów kompleksowej analizy systemu koncesyjnego. Wynikiem tego przeglądu miało być przedstawienie pakietu wytycznych (ew. nowelizacja odpowiednich przepisów) mających na celu usprawnienie całego systemu koncesyjnego oraz propozycji znacznego ograniczenia koncesjonowania działalności gospodarczej wszędzie tam, gdzie tryb taki nie jest niezbędny. Jako dowód realizacji tego zadania przedstawiono (na str. 15) fakt obowiązywania od 26 września 2002 Ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą. Zadania tego nie można jednak uznać za zrealizowane, skoro nie przeprowadzono analizy skutków obowiązywania tej i innych ustaw.

Opóźnienia w realizacji zadań Strategii, odnotowane w sprawozdaniu z I etapu, nadrobiło:

MSWiA - przedstawiając Radzie Ministrów 8 lipca 2003 Ustawę o kontroli w administracji publicznej

Zaległości są powoli nadrabiane przez:

MSWiA - w stosunku do zadania polegającego na przygotowaniu programu szkoleń etycznych dla urzędników administracji samorządowej. Poradnik jest konsultowany przez prawników i po zrecenzowaniu przez organizacje samorządowe będzie rozpowszechniany. Nadal nie wiemy, kiedy rozpoczną się szkolenia, które powinny być realizowane jeszcze w roku bieżącym. Szkoda również, że z opóźnieniem Ministerstwo zauważyło, iż podobny projekt szkoleniowy jest od roku realizowany w ramach Projektu Aktywizacji Obszarów Wiejskich. Zachodzi obawa, że przez to niedopatrzenie doszło do marnotrawstwa czasu i pieniędzy publicznych.
Ministra Infrastruktury, który do końca 2002 roku przedstawić miał projekt nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym zakładający modernizację systemu szkolenia i egzaminowania, w tym wprowadzenie systemu egzaminów zewnętrznych. Projekt jest w uzgodnieniach międzyresortowych.
Ten sam minister do końca 2002 roku przedstawić miał projekt nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Projekt został skierowany do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.
Ministra Zdrowia, który w lipcu 2003 przekazał do Sejmu zaległy projekt nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, uwzględniający między innymi zakaz prowadzenia przez te zakłady oraz inne podmioty na terenie zakładów opieki zdrowotnej działalności nie służącej realizacji celów ustawowych oraz zaspakajaniu podstawowych potrzeb pacjenta

Opóźnienie pogłębia się w stosunku do zadań nałożonych na:

Ministerstwo Skarbu, które do końca 2002 roku miało wprowadzić zróżnicowanie wynagrodzeń członków Rad Nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa zależnie od kondycji przedsiębiorstwa. Zadanie to nadal nie zostało wykonane, gdyż stałoby to w sprzeczności z Ustawą o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tzw. ustawa kominowa). Nadal trwają prace legislacyjne w celu uchylenia lub zmiany tej ustawy.
Ministerstwo Zdrowia, które do końca 2002 roku miało przedstawić projekt nowelizacji ustawy o izbach lekarskich w kierunku usprawnienia postępowania w sądach i izbach lekarskich. We wrześniu ubiegłego roku Prezes Rady Ministrów powołał Zespół Międzyresortowy do opracowania projektu ustawy o sprawowaniu przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego. Miesiąc później Rządowe Centrum Legislacyjne uznało, że prace nad nowelizacją ustawy o izbach lekarskich należy zawiesić na czas trwania prac Zespołu. Zespół ma przedstawić rezultat swoich prac we wrześniu 2003.

Ponieważ nie wiedzieliśmy, że Minister Spraw Wewnętrznych przedstawi sprawozdanie na forum publicznym 24 lipca 2003 rozesłaliśmy listy do wszystkich ministerstw i instytucji centralnych z prośbą o poinformowanie, które z zadań oznaczonych datą realizacji "połowa 2003" zostało zrealizowane. Tym razem odpowiedzieli wszyscy zapytani z wyjątkiem Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Odpowiedzi te są w większości przypadków zgodne z informacjami zamieszczonymi w sprawozdaniu przedstawionym na lipcowym posiedzeniu Sejmu; często mają formę rozszerzoną. Z satysfakcją należy odnotować fakt, że tym razem Ministerstwo Infrastruktury, w odróżnieniu od sytuacji sprzed kilku miesięcy, przekazało nieco informacji zespołowi przygotowującemu sprawozdanie rządowe. Odpowiedziało również na nasz list, choć udzielone w nim odpowiedzi są niezwykle enigmatyczne.

Z zadań, jakie w Strategii rządowej zrealizowane miały być do połowy 2003 wywiązały się następujące instytucje:

Urząd Zamówień Publicznych - przygotował projekt nowej Ustawy o zamówieniach publicznych. Projekt, w porównaniu z obowiązującą Ustawą, w sposób pełniejszy i bardziej spójny reguluje kwestie zamówień publicznych. Między innymi wprowadza możliwość dokonywania zamówień przez aukcję internetową, co stanowi niewątpliwe novum mogące przyczynić się do szerszego dostępu wykonawców do uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia, jak również do zwiększenia jawności procesu. Niestety, projekt należy uznać za niesatysfakcjonujący w zakresie egzekwowania realizacji oraz karania naruszeń ustawy. O ile procedury dotyczące kontroli udzielania zamówień przez Prezesa Urzędu zostały poprawnie opracowane i stanowią postęp w stosunku do obowiązującej obecnie Ustawy, o tyle możliwości karania za naruszenia przepisów Ustawy przez osoby zamawiające są enigmatyczne i zakładają odpowiedzialność zbiorową i, niestety, w efekcie nie dotykają osób naruszających przepisy,
Ministerstwo Finansów - przygotowując między innymi projekt Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ciągle jednak nie wiemy, co dzieje się ze zobowiązaniem Ministerstwa Finansów do określenia zasad usprawnienia zarządzania i nadzoru nad funduszami celowymi. W raporcie dla Komisji Europejskiej minister odpowiedział, że inicjatywa legislacyjna w tej sprawie należy do ministerstw sprawujących nadzór nad poszczególnymi funduszami. Z ostatniego raportu rządowego nie wynika, by coś w tej sprawie zrobiono,
Komenda Główna Straży Granicznej,
Departament Kontroli Celnej.

Formalne wykonanie niektórych zadań wzbudza jednak zastrzeżenia lub rodzi pytania, co do prawidłowości ich realizacji, np:

Ministerstwo Zdrowia wykonało projekt systemu Rejestracji Usług Medycznych. Projekt ten został umieszczony na liście projektów offsetowych. Bezprzetargowe zlecenie wykonania tego zadania budzi pytania o jego efektywność ekonomiczną.

Z analizy dokumentów wynika, że nie wykonano lub są opóźnienia w realizacji następujących zadań:

przygotowanie nowelizacji Ustawy o pracownikach samorządowych. MSWiA w lipcu zapowiedziało ukończenie prac nad nią na koniec III kwartału 2003;
przygotowanie nowelizacji odpowiednich ustaw mające na celu stworzenie ram prawnych do ujawnienia stanu majątkowego pracowników administracji państwowej. Minister Spraw Wewnętrznych nie informuje, czy prace takie w ogóle podjęto;
przygotowanie nowelizacji Ustawy o policji, które uwzględniałoby utworzenie Centralnej Jednostki Egzaminacyjnej w celu zapewnienia jednolitych wymagań egzaminacyjnych w całej Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych ma zająć stanowisko w tej sprawie do końca III kwartału 2003;
najbardziej zadziwiająca jest sprawa realizacji zobowiązań Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu. Brzmiało ono następująco: do połowy 2003 roku Minister Edukacji Narodowej i Sportu oraz ministrowie nadzorujący placówki edukacyjne wprowadzą zagadnienia antykorupcyjne do podstawy programowej kształcenia ogólnego, w poszczególnych typach szkół. Z raportu rządowego dowiadujemy się, że realizacja tego zadania polegała na wprowadzeniu przez MENiS pełnego systemu sprawdzianów i egzaminów zewnętrznych. Następnie przytoczone jest rozporządzenie ministra z dnia 21 marca 2001 (czyli poprzedniego rządu), wprowadzające system sprawdzianów i egzaminów zewnętrznych, oraz trzy kolejne wydane już przez obecną Minister, które ten system zdecydowanie ograniczają. Ponadto dowiadujemy się, że Centralny Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli "włączył w zakres swoich działań [...] konkurs na scenariusze lekcyjne [...] z zakresu rozpoznawania i zwalczania zjawiska korupcji [...]". Przedstawiciel MENiS w pierwszym zdaniu listu z 18 sierpnia 2003 informuje nas, że "zobowiązania [...] zostały wykonane", a w ostatnim dodaje, że "projekt rozporządzenia w sprawie podstawy programowej [...] jest na końcowym etapie legislacji" - czyli de facto zadanie nie zostało wykonane. Pod koniec wakacji media, a za ich pośrednictwem całe społeczeństwo, dowiadują się, że jedną z dwóch nowości czekających uczniów w rozpoczynającym się roku szkolnym będą lekcje o korupcji. 5 września 2003, w Ambasadzie Amerykańskiej, na spotkaniu organizacji zainteresowanych wprowadzeniem "lekcji antykorupcyjnych" do szkół przedstawiciel MENiS poinformował obecnych, że podstawy programowe nie zostały jeszcze podpisane, a więc w tym roku szkolnym lekcji o tematyce antykorupcyjnej w szkołach nie będzie. Przykład ten każe nam się zastanowić, czy i inne zobowiązania przedstawione w sprawozdaniach jako zrealizowane, nie zostały zrealizowane w taki sam sposób.

Podsumowując:

tym razem rząd dołożył nieco więcej starań, aby poinformować społeczeństwo o realizacji zadań wynikających ze Strategii Antykorupcyjnej,
w realizacji strategii wciąż występują duże, czasami narastające opóźnienia,
wątpliwości budzi rzetelność realizacji niektórych zadań.

Grażyna Kopińska
Dyrektor Programu Przeciw Korupcji
Fundacji Batorego

Ocena realizacji II etapu rządowej strategii antykorupcyjnej 23 września 2003

Ocena realizacji II etapu rządowej strategii antykorupcyjnej
23 września 2003