Ocena realizacji I etapu rządowej strategii antykorupcyjnej
28 kwietnia 2004
25 lutego 2003 na konferencji prasowej minister spraw wewnętrznych Krzysztof Janik poinformował dziennikarzy, że Rada Ministrów zaakceptowała sprawozdanie z realizacji „Programu zwalczania korupcji - strategia antykorupcyjna" (stan prac na luty 2003). Nie przedstawiono oceny stanu zaawansowania, ani informacji o tym, co zostało zrealizowane. W kilka dni później na stronie internetowej MSWiA pojawiła się lakoniczna informacja o zaakceptowaniu realizacji Strategii.
17 marca 2003 Program Przeciw Korupcji zwrócił się drogą elektroniczną do rzecznika MSWiA z pytaniem, czy jest dostępny obszerniejszy tekst sprawozdania. Wobec braku odpowiedzi, 19 marca 2003 rozesłaliśmy listy do wszystkich ministerstw i instytucji centralnych z prośbą o poinformowanie, które z zadań oznaczonych datą realizacji „koniec 2002” zostało zrealizowane. Dla przypomnienia dołączyliśmy treść zobowiązań. Odpowiedzi udzieliły nam wszystkie instytucje centralne poza trzema ministerstwami:
- Ministerstwa Zdrowia - nasz list zaginął,
- Ministerstwa Finansów – trwa etap czekania na pozwolenie na rozesłanie sprawozdania całościowego z roku 2002 do poszczególnych departamentów w celu zaktualizowania,
- Ministerstwa Infrastruktury – urzędnik z Gabinetu Politycznego, do którego trafił list uznał, że nie ma potrzeby odpowiadać, ponieważ w MSWiA jest sprawozdanie całościowe.
25 marca 2003 wydział komunikacji społecznej MSWiA poinformował nas, że „sprawozdanie [...] zostało złożone na Radzie Ministrów. Ewentualne rozpowszechnianie tego dokumentu zależne jest od Centrum Informacyjnego Rządu.” 2 kwietnia 2003 zwróciliśmy się do Centrum Informacyjnego Rządu. Nasza prośba pozostała właściwie bez odpowiedzi. Sprawozdanie to dostaliśmy od ministra Krzysztofa Janika 22 kwietnia 2003.
25 marca 2003 na spotkaniu z ekspertami Komisji Europejskiej monitorującymi postęp w ograniczaniu korupcji w Polsce Program Przeciw Korupcji otrzymał raport przekazany przez stronę polską Komisji Europejskiej.
Minister Janik w liście z 9 kwietnia 2003 poinformował Program Przeciw Korupcji, że zadania strategii, które miały zostać wykonane do końca 2002 roku, zostały zrealizowane w blisko 70% -pozostałe są na ostatnim etapie prac (opóźnienie – Ustawa o kontroli w administracji publicznej).
Czym różnią się od siebie sprawozdanie przedstawione Radzie Ministrów, raport dla Komisji Europejskiej oraz odpowiedzi, które dostaliśmy od poszczególnych ministerstw?
Sprawozdanie przyjęte przez Radę Ministrów zawiera informacje tak ogólnikowe, że osoba „niewtajemniczona” nic z nich nie zrozumie. Ponadto raport rządowy informuje tylko o zadaniach wykonanych. Jeżeli coś nie zostało wykonane lub przekroczono termin realizacji, w sprawozdaniu rządowym nie ma o tym żadnych informacji. Informacje o opóźnieniach zawarte są w raporcie przygotowanym dla Komisji Europejskiej jako działania „in progress”.
Raport przygotowany dla Komisji Europejskiej jest obszerniejszy także w kilku innych miejscach, np.:
- Sprawozdanie rządowe nie zawiera informacji na temat realizacji przez Ministra Infrastruktury wyznaczonych mu zadań. Nam również nie udało się uzyskać tych informacji od Ministerstwa. Raport dla Komisji Europejskiej zawiera informacje na temat realizacji trzech zadań (z siedmiu) zapisanych w strategii. Poinformowano o przygotowaniu nowelizacji trzech ustaw – prawo budowlane, prawo o ruchu drogowym oraz prawo geodezyjne i kartograficzne.
- Sprawozdanie rządowe zawiera informację, że po analizie procesu przyjęć kandydatów do służby w policji zaproponowano zmiany w tym zakresie w ustawie o policji. W Raporcie dla Komisji Europejskiej wyliczenie tych zmian zajęło 2 strony. Wprowadza się tam między innymi obowiązek posiadania wykształcenia średniego dla kandydatów na policjantów oraz wprowadzenie testów psychofizycznych.
Tego typu różnic w obu raportach jest więcej.
Z faktu, że sprawozdanie rządowe nie zostało przedstawione do publicznej wiadomości oraz że raport dla Komisji Europejskiej jest obszerniejszy i informuje o opóźnieniach, można wyciągnąć wniosek, że to Komisja Europejska - a nie opinia publiczna w Polsce - jest pierwszym adresatem antykorupcyjnych działań rządu.
Odpowiedzi udzielone przez ministerstwa i urzędy centralne. Nie uzyskaliśmy odpowiedzi Ministerstwa Zdrowia, Finansów i Infrastruktury. O realizacji zadań należących do Ministerstw Zdrowia i Finansów można się trochę dowiedzieć ze sprawozdania rządowego. O realizacji zadań Ministerstwa Infrastruktury nie wiemy prawie nic.
Cześć uzyskanych przez nas odpowiedzi była bardzo ogólnikowa i niewiele mówiąca. Mimo próśb nie otrzymaliśmy uzupełnienia odpowiedzi. Tak było np. w przypadku odpowiedzi Ministerstwa Skarbu. Na pytanie, jak zrealizowano zadanie: Minister Skarbu Pastwa wspólnie z Ministrem Infrastruktury do końca 2002 roku przedstawi propozycję nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami mając na uwadze modyfikację obecnego schematu ustanawiania darowizn na rzecz fundacji albo nawet uchylenie możliwości dokonywania tego typu darowizn (art. 59 ustawy o gospodarce nieruchomościami) odpowiedziano nam, że „projekt ustawy o gospodarce nieruchomościami [...] wprowadzający zmiany w art. 59 został w dniu 20.01.03 przyjęty przez Komitet Rady Ministrów.” Nie uzyskaliśmy odpowiedzi na pytanie o treść znowelizowanego przepisu.
Podobnie ogólnikowa odpowiedź przeszła z Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu. Zadanie ze Strategii: Minister Zdrowia wspólnie z Ministrem Edukacji Narodowej i Sportu do końca 2002 roku przedstawią propozycję wdrożenia odpowiednich treści programowych dla przedmiotu „etyka” na poszczególnych kierunkach studiów medycznych, w celu zapewnienia etycznego przygotowania kadr medycznych dla prawidłowego wykonywania zawodu – kształtowanie postaw przeciw korupcji. W pierwszym liście odpowiedziano nam, że „opracowano standardy nauczania dla większości medycznych kierunków studiów” [bez lekarskiego!] i że zawierają one zagadnienia etyczne. Poprosiliśmy o dodatkową informację, by dowiedzieć się, czy wspomniane standardy zostały sformułowane na tyle szczegółowo, iż gwarantują przekazywanie studentom treści, które będą kształtowały „postawy przeciw korupcji”. Z otrzymanej odpowiedzi, równie ogólnikowej jak poprzednia, nic takiego nie wynika. Aby jeszcze bardziej sprawę zagmatwać dodam, że sprawozdanie rządowe informuje o tym, że lekarze są objęci nauczaniem etyki na szkoleniach podyplomowych. Czy zadanie ze Strategii to zostało zrealizowane? Mamy wątpliwości...
Na część pytań o realizację zadań dostaliśmy odpowiedzi mówiące nie wprost, że umieszczenie ich w Strategii było pomyłką. Taka np. jest odpowiedź Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Zadania Inspektoratu ustalone w Strategii to:
Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej, Szef Służby Celnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej dokonają analizy funkcjonowania podległych im służb i do końca 2002 roku zaproponują zmiany w obszarach, w których rozpoznane zostały zachowania korupcyjne, np. pozasłużbowe kontakty funkcjonariuszy, sytuacja materialna funkcjonariuszy w zestawieniu z osiąganymi dochodami z tytułu służby i pracy, udostępnianie dokumentacji służbowej osobom nieuprawnionym. Na pytanie o to zadanie odpowiedziano, że „Inspekcja Transportu Drogowego rozpoczęła swoją działalność 1.10.2002 [..]. Ma za sobą 3 miesiące działań. Tak krótki okres działalności kontrolnej [...] nie pozwala na przeprowadzenie do końca 2002 r. analizy funkcjonowania podległych służb w stopniu, który pozwoliłby na ujawnienie zjawisk korupcjogennych”.
Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej, Szef Służby Celnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej do końca 2002 roku przedstawią projekt kodeksu (kodeksów) etyki funkcjonariusza przy jednoczesnym zorganizowaniu szkoleń z tego zakresu oraz do połowy 2003 roku przedstawią propozycję ujęcia w programach nauczania tematyki antykorupcyjnej – źródeł, form i metod zapobiegania i zwalczania korupcji. Na to pytanie odpowiedziano: „Inspektorzy oraz inni pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego [...] podlegają przepisom Kodeksu Etyki Służby Cywilnej.”
W ten sam sposób odpowiada na to zadanie Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej.
Do ustalonych w Strategii zadań Ministerstwa należy między innymi: przedstawienie do końca 2002 roku projektu nowelizacji ustawy o finansach publicznych, który będzie uwzględniał:
- wdrożenie mechanizmu prawidłowego udzielania i rozliczania dotacji celowych na realizację zadań zleconych ze środków budżetowych jednostkom spoza sektora finansów – wprowadzenie generalnych i bardziej szczegółowych regulacji dotyczących trybu udzielania i rozliczania dotacji zbliżonych do procedur udzielania zamówień publicznych,
- wprowadzenie regulacji, na wzór podatków państwowych, pozwalającej na ujawnianie podatników oraz kwot podatków lokalnych, w stosunku do których zastosowano ulgi podatkowe,
- doprecyzowanie zasad zadysponowania mieniem Skarbu Państwa w przypadku likwidacji państwowej jednostki budżetowej albo zakładu budżetowego poprzez określenie, na jakie cele mienie to może być przeznaczone (na czyją rzecz),
- wdrożenie mechanizmu prawidłowego udzielania i realizacji dotacji celowych na wykonywanie zadań zleconych ze środków budżetowych jednostkom spoza sektora finansów publicznych.
W raporcie dla Komisji Europejskiej - i tylko tam - pisze się, że „Ustawa obowiązuje od 1 stycznia 2002 i tak krótki okres jej stosowania nie daje podstaw do przeprowadzenia analizy”. A co za tym idzie - i zaproponowania nowelizacji... Można więc postawić pytanie, po co te zadania umieszczano w Strategii i czy przedstawiciele tych resortów nie uczestniczyli w jej tworzeniu?
Dalsza analiza otrzymanych odpowiedzi prowadzi nas do wniosku, że część zadań zapisanych w Strategii została zrealizowana przed jej przyjęciem.
- Szef Służby Cywilnej miał do końca 2002 roku przedstawić Kodeks Etyczny Służby Cywilnej.
Przekazanie przez Szefa Służby Cywilnej Prezesowi Rady Ministrów projektu Kodeksu Etyki Służby Cywilnej nastąpiło 29 maja 2002.
- Szef Służby Celnej dostał dwa zadania:
1. Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej, Szef Służby Celnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej dokonają analizy funkcjonowania podległych im służb i do końca 2002 roku zaproponują zmiany w obszarach, w których rozpoznane zostały zachowania korupcyjne, np. pozasłużbowe kontakty funkcjonariuszy, sytuacja materialna funkcjonariuszy w zestawieniu z osiąganymi dochodami z tytułu służby i pracy, udostępnianie dokumentacji służbowej osobom nieuprawnionym. Realizacją tego zdania jest Decyzji wydana przez Szefa Służby Celnej 27 sierpnia 2002.
2. Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej, Szef Służby Celnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej do końca 2002 roku przedstawią projekt kodeksu (kodeksów) etyki funkcjonariusza przy jednoczesnym zorganizowaniu szkoleń z tego zakresu oraz do połowy 2003 roku przedstawią propozycję ujęcia w programach nauczania tematyki antykorupcyjnej – źródeł, form i metod zapobiegania i zwalczania korupcji. Kodeks został wprowadzony 21 września 2000.
- Prezes Urzędu Zamówień Publicznych do końca 2002 roku uruchomi w Urzędzie Zamówień Publicznych komórkę organizacyjną zajmującą się monitoringiem systemu zamówień publicznych i analizą postępowań o zamówienia publiczne, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów zagrożonych korupcją, na przykład postępowania o zamówienia publiczne o znacznej wartości.
Departament Analiz i Kontroli działa w strukturze Urzędu Zamówień Publicznych od 1 sierpnia 2002.
- Minister Gospodarki, Minister Infrastruktury oraz Minister Środowiska w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji i Ministrem Finansów do końca 2002 roku dokonają kompleksowej analizy systemu koncesyjnego, priorytetowo traktując przy analizie celowość ich wydawania, ze szczególnym uwzględnieniem trybu udzielanych zezwoleń i koncesji w sprawach z zakresu działalności gospodarczej i działalności budowlanej oraz tryb udzielania zezwoleń na zbieranie i transport metali nieżelaznych oraz przeanalizuje celowość ich wydawania, a następnie przedstawią pakiet wytycznych (ew. nowelizacja odpowiednich przepisów) mających na celu usprawnienie całego systemu koncesyjnego oraz propozycje zminimalizowania koncesjonowania działalności gospodarczej wszędzie tam, gdzie tryb taki nie jest niezbędny. Ustawa o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, z 26.09.02 została przyjęta przez Sejm w 9 dni po przyjęciu strategii przez Rząd. Niestety, w ustawie nadal jest wiele sformułowań pozwalających na uznaniowość, typu „Minister [...] może równocześnie określić dodatkowe warunki”, „Minister [...] może określić inny niż określony w ust. 1 sposób rozdysponowania kontyngentu”.
Jest jeszcze inny sposób odpowiadania na pytanie o to, jak zostały wypełnione przyjęte w Strategii zobowiązania. Polega on na pisaniu o różnych rzeczach, które mają bardzo luźny związek z przeciwdziałaniem korupcji.
- Urząd Zamówień Publicznych w nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych proponuje zmianę sposobu powoływania arbitrów orzekających w postępowaniu odwoławczym. Teraz cały skład ma powoływać Prezes UZP. Wiele osób nie jest przekonanych co do słuszności tego typu rozwiązania.
- Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dołącza informację o pracach nad projektem ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych - bardzo ogólną i nie proponującą zabezpieczeń antykorupcyjnych.
- Ministerstwo Środowiska twierdzi (dając na to wiele przykładów), że jest dostatecznie zabezpieczone przed korupcją.
Podsumowanie
Z odpowiedzi udzielonych nam przez ministerstwa wyłonił się następujący obraz:
- Cześć uzyskanych przez nas odpowiedzi była bardzo ogólnikowa, na ich podstawie nie można było w żaden sposób stwierdzić, czy podjęte działania przyczyniają się do ograniczenia korupcji. Mimo prośby, nie otrzymaliśmy odpowiedzi uzupełniających.
- Na część pytań o stopień zaawansowania realizacji zadań odpowiadano nie wprost, że umieszczenie ich w Strategii było pomyłką.
- Część zadań przedstawionych w Strategii została zrealizowana przed jej przyjęciem.
Z analizy wszystkich dokumentów wynika, że nie wykonano lub wykonano z opóźnieniem następujące zadania:
- MSWiA: ustawa o kontroli w administracji publicznej
- Ministerstwo Skarbu: wprowadzenie zróżnicowania wynagrodzeń członków Rad Nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa zależnie od kondycji przedsiębiorstwa. Zadanie to nie zostało wykonane, gdyż stałoby to w sprzeczności z ustawą o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tzw. ustawa kominowa). Trwają prace legislacyjne w celu uchylenia lub zmiany tej ustawy.
- Ministerstwo Finansów: miało do końca 2002 r. określić zasady usprawnienia zarządzania i nadzoru nad funduszami celowymi. Informacja o stanie realizacji tego zadania znajduje się tylko w raporcie dla Komisji Europejskiej - Minister Finansów odpowiada, że inicjatywa legislacyjna w tej sprawie należy do ministerstw sprawujących nadzór nad poszczególnymi funduszami.
Zadania, jakie w Strategii rządowej miały być zrealizowane do końca 2002 w całości wykonały następujące ministerstwa i urzędy centralne:
- Ministerstwo Obrony Narodowej
MON, który przekazało Sejmowi projekt ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wprowadzający nakaz składania oświadczeń majątkowych, zakaz udziału w organach spółek prawa handlowego, w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy podjął dodatkowe działania zabezpieczające przed korupcją, których nie było w strategii, mianowicie rozciągnięcie działania ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne na żołnierzy zawodowych pełniących funkcje szefów generalnych zarządów i zarządów sztabu Generalnego WP, szefów sztabów i służb rodzajów Sił Zbrojnych.
- Komenda Główna Straży Granicznej
- Szef Służby Cywilnej
- Urząd Zamówień Publicznych (przygotowana została propozycja nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych wprowadzająca pełną dostępność do wszystkich dokumentów przetargowych po zakończeniu procedury przetargowej); opracowywana jest także wzorcowa dokumentacja przetargowa)
- Ministerstwo Środowiska
MŚ zaprezentowało pomysł przeciwdziałania korupcji w Wojewódzkich Funduszach Ochrony Środowiska, polegający na centralnym ustaleniu zasad i kryteriów udzielania pomocy.
Zwracamy uwagę, że:
- sprawozdanie z realizacji I etapu "Programu zwalczania korupcji - strategia antykorupcyjna" nie zostało przez rząd upublicznione,
- odnosimy wrażenie, że dla niektórych ministerstw sprawa przeciwdziałania korupcji nie jest priorytetem,
- Komisja Europejska, a nie polska opinia publiczna jest pierwszym adresatem antykorupcyjnych działań rządu,
- pierwszy etap realizacji strategii został zrealizowany zaledwie w połowie.
Grażyna Kopińska
Dyrektor Programu Przeciw Korupcji
Fundacji Batorego
Copyright © Fundacja Batorego
|
