Zapis dyskusji podczas seminarium na temat dostosowanie prawa polskiego do konwencji międzynarodowych dotyczących korupcji, Warszawa, 1 lipca 2004

Fundacja im. Stefana Batorego




Program Przeciw Korupcji

Zapis dyskusji podczas seminarium na temat dostosowanie prawa polskiego do konwencji międzynarodowych dotyczących korupcji, Warszawa, 1 lipca 2004

Grażyna Kopińska

W grudniu ubiegłego roku Polska podpisała konwencję ONZ o przeciwdziałaniu korupcji. Wcześniej zaś podpisała i ratyfikowała konwencję OECD (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju), a następnie dwie konwencje Rady Europy.

Minęło już tyle czasu od ich podpisania, że warto sprawdzić, na ile prawo polskie zostało przystosowane do konwencji, które podpisaliśmy i ratyfikowaliśmy, a także na ile skutecznie realizowane są przepisy, które przyjęliśmy.

Często słyszymy - warto też dodać, że i Program Przeciw Korupcji mówi o tym - że prawo antykorupcyjne w Polsce jest już całkiem dobre, a problem stanowi właściwie jego realizacja, a raczej brak woli politycznej do tej realizacji.

Celina Nowak (autorka raportu)

Celem mojego raportu było zbadanie dostosowania prawa polskiego do trzech, ratyfikowanych w ostatnich latach przez Polskę konwencji międzynarodowych: konwencji OECD - o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych; konwencji prawno-karnej Rady Europy o korupcji (z 27 stycznia 1999 r.) oraz konwencji Rady Europy o przeciwdziałaniu korupcji w prawie cywilnym, zwanej też konwencją cywilnoprawną Rady Europy o korupcji (z 4 listopada 1999 r.).

Te trzy dokumenty mają kilka wspólnych cech, co znajduje swoje przełożenie w sposobie ich implementacji do prawa polskiego. Przede wszystkim nie są to dokumenty o charakterze samowykonalnym, co oznacza, że państwa-strony, które je podpisują i ratyfikują, mają obowiązek przetransponowania, czyli jakby wprowadzenia ich regulacji do swojego prawa wewnętrznego. Jeżeli okaże się, że prawo wewnętrzne jakiegoś państwa jest w należyty sposób dostosowane do takiej konwencji i władze danego państwo uznają, że nie ma potrzeby dostosowania przepisów wewnętrznych do przepisów międzynarodowych, to mogą tego nie robić.

Drugą i zasadniczą cechą tych dokumentów jest to, że wyznaczają one pewien minimalny standard w zakresie zagadnienia, którego dotyczą. Oznacza to, że państwa mają obowiązek dostosować się, co najmniej w tym zakresie, który jest zapisany w konwencji. Jeżeli uznają, że pewne zachowania korupcyjne należy ścigać bardziej surowo, czy też rozszerzyć zakres stosowania niektórych przepisów w stosunku do tego, co jest zapisane w konwencji, mogą to uczynić. Musi jednak zostać zachowane takie minimum, jakie jest zapisane w danej konwencji.

OECD przyjęło konwencję o zwalczaniu korupcji 17 grudnia 1997 r, w Polsce weszła w życie 4 lutego 2001 r. Oddaje ona stosunek OECD do zachowań antykorupcyjnych.

OECD jest organizacją zrzeszającą najbogatsze, najbardziej gospodarczo rozwinięte państwa świata. W związku z tym postrzegają one korupcję jako zagrożenie dla uczciwej konkurencji, dla wolnego handlu i wolnego rynku. Ich celem jest walka z korupcją w międzynarodowych transakcjach handlowych, przede wszystkim walka wielkich korporacji na arenie międzynarodowej. I takie hasło im przyświeca: zaczynamy od siebie. Nie jesteśmy w stanie ścigać wszystkich skorumpowanych urzędników na świecie, ale jesteśmy w stanie na pewno ścigać naszych obywateli, którzy korumpują innych urzędników po to, żeby zdobyć lepszy kontrakt w jakimś państwie afrykańskim, czy po to, żeby uzyskać ulgi podatkowe w jakimś państwie azjatyckim.

Konwencja OECD de facto dotyczy tylko jednego typu przestępstwa korupcyjnego, mianowicie przekupstwa, zwanego też przestępstwem korupcji czynnej zagranicznych funkcjonariuszy publicznych. Dokonywane jest ono w celu otrzymania lub utrzymania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej lub też zapewnienia sobie innej, nienależnej korzyści w prowadzeniu tego rodzaju działalności. Dotyczy to takich sytuacji, kiedy jakaś wielka korporacja, jakieś wielkie przedsiębiorstwo wchodzi na rynek w jakimś państwie i próbując utrzymać się na tym rynku przekupuje funkcjonariuszy tego państwa, żeby dostać kontrakty oraz uzyskać preferencyjne stawki ceł. Inna sytuacja jest taka, kiedy podmiot już funkcjonujący na rynku w gospodarce tego obcego państwa, próbuje uzyskać dodatkowe korzyści np. zwolnienie z jakichś opłat.

Konwencja OECD przewiduje także wprowadzenie sankcji karnych dla osób fizycznych oraz sankcji dla osób prawnych. Nakłada również obowiązek wprowadzenia do ustawodawstwa wewnętrznego państw-stron paragrafu dotyczącego przestępstwa prania pieniędzy pochodzących z łapownictwa tzn. korupcja ma się jakby stać przestępstwem źródłowym prania brudnych pieniędzy i w tym sensie umożliwia to ściganie zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, których korumpują te wielkie korporacje.

I wreszcie konwencja OECD zawiera także regulacje dotyczące należytego prowadzenia księgowości. Podkreślone jest zwłaszcza znaczenie zewnętrznej kontroli, sprawozdania finansowego - ogólnie rzecz ujmując - finansów i rachunkowości danej firmy.

Konwencję prawno-karną Rady Europy o korupcji przyjęto 27 stycznia 1999 r, a weszła ona w życie ze skutkiem wobec Polski 1 kwietnia 2003 r. Charakteryzuje ją coś, co ja nazywam "kodeksowością". Konwencja ta próbuje bardzo uniwersalnie podejść do zagadnień korupcji i zawiera bardzo szeroki zakres regulacji. Są tam określone liczne przestępstwa korupcyjne, co z jednej strony jest zaletą, ale czasami taka nadmierna kazuistyka może być, niestety, wadą. Przy tej konwencji trzeba wspomnieć o tym, że 15 maja 2003 r. przyjęto protokół dodatkowy, który rozszerza jej postanowienia. Ten protokół jeszcze nie wszedł w życie, gdyż nie uzyskał odpowiedniej liczby ratyfikacji.

Konwencja prawno-karna Rady Europy charakteryzuje się dość przejrzystą, moim zdaniem, systematyką. Wprowadzono tam mianowicie cztery rodzaje przestępstw korupcyjnych. Po pierwsze mamy przestępstwo czynnej i biernej korupcji funkcjonariuszy publicznych, które zostało przez twórców konwencji uznane za podstawowy typ przestępstwa korupcyjnego. Do tego przestępstwa odwołują się zarówno twórcy, jak i tekst samej konwencji przy drugiej grupie przestępstw, która z kolei obejmuje czyny korupcyjne dokonane w ramach szeroko pojętego sektora publicznego. Tutaj chodzi o różnego rodzaju instytucje publiczne - krajowe i zagraniczne, organizacje międzynarodowe i ich organy, sądy międzynarodowe oraz czyny korupcyjne dokonywane na funkcjonariuszach bądź przez funkcjonariuszy tych wszystkich podmiotów.

Trzecia grupa przestępstw to są czyny korupcyjne dokonane w ramach sektora prywatnego, w ramach działalności gospodarczej podmiotów prywatnych.

I czwarta grupa to przestępstwa, które ja nazywam przestępstwami podobnymi lub związanymi z praktykami korupcyjnymi. Chodzi tutaj o przestępstwo płatnej protekcji, handlu wpływami, prania pieniędzy. Są tam także zawarte pewne regulacje dotyczące przestępstw księgowych czy też należytego prowadzenia rachunkowości.

Trzecia, ostatnia konwencja, moim zdaniem najbardziej odległa polskiemu myśleniu prawniczemu i dotychczasowemu myśleniu o korupcji w Polsce, to konwencja Rady Europy o przeciwdziałaniu korupcji w prawie cywilnym (przyjęta 4 listopada 1999 r, weszła w życie ze skutkiem wobec Polski 1 listopada ubiegłego roku).

Ta konwencja jest wyrazem bardzo ambitnego i uniwersalistycznego podejścia Rady Europy do korupcji, albowiem jest to jedyny - o ile mi wiadomo - instrument międzynarodowy, który dotyczy walki z korupcją na gruncie prawa cywilnego. Zazwyczaj robimy to na gruncie prawa karnego, a tutaj podane są sposoby, które mają dotyczyć zwalczania korupcji w pewnym zakresie, zwiększyć jej wykrywalność, a także umożliwić ubieganie się o odszkodowanie, naprawienie szkody wyrządzonej czynem korupcyjnym.

Zasadniczym celem konwencji cywilnoprawnej, wyrażonej w art. 1, jest zapewnienie osobom, które poniosły szkodę w wyniku aktów korupcji, skutecznych środków, które pozwalają na obronę ich praw i interesów.

W praktyce ten cel tłumaczy się w taki sposób, że państwa-strony tej konwencji mają obowiązek w swoim prawie wewnętrznym wprowadzić takie mechanizmy, które umożliwiałyby osobom poszkodowanym w wyniku aktów korupcyjnych występowanie z roszczeniami o naprawienie szkody, w tym także z roszczeniami wobec Skarbu państwa, jeżeli czyn korupcyjny został popełniony przez funkcjonariusza tego państwa.

Konwencja ta zawiera również inne regulacje dotyczące prawa cywilnego. Tutaj chodzi zwłaszcza o regulacje dotyczące nieważności umów, które przewidują korupcję bądź też możliwości uchylenia się od skutków prawnych umów, które zostały zawarte w wyniku aktów korupcyjnych, a także regulacje dotyczące prawa pracy. Ta konwencja nakłada na państwa-strony obowiązek chronienia pracowników, którzy zawiadamiają odpowiednie władze o czynach korupcyjnych, z jakimi spotkali się w swoim otoczeniu zawodowym.

Konwencja cywilnoprawna zawiera także regulacje dotyczące rzetelnego prowadzenia księgowości, przedstawiania i publikowania sprawozdań finansowych, które powinny być - - zdaniem twórców konwencji - poddawane badaniu przez niezależnych audytorów.

W raporcie przedstawiam także skrótowo regulacje Unii Europejskiej dotyczące korupcji, choć nie był to zasadniczy przedmiot moich badań. Natomiast przedstawiłam je dlatego, gdyż uważam, iż są one bardzo znaczące z racji tego, że Polska wstąpiła do Unii Europejskiej, a także dlatego, że myśmy nasze prawo, przede wszystkim karne, dostosowali do tych regulacji. Bardzo duża część przepisów omawianych przeze mnie konwencji, zwłaszcza tych dwóch karnych, dubluje się z przepisami zawartymi w różnych regulacjach unijnych.

Chciałam zwrócić uwagę na to, że UE zajmuje się korupcją na dwóch płaszczyznach, po pierwsze korupcją w sektorze publicznym, po drugie - w sektorze prywatnym. Jeśli chodzi o korupcję w sektorze publicznym, to mamy tutaj przede wszystkim dwa dokumenty o charakterze wiążącym. Jeden z nich wszedł w życie, drugi - jeszcze nie i nie wiadomo kiedy wejdzie.

Pierwszy to protokół do konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (z 27 września 1996 r.), natomiast drugim jest konwencja (z 1997 r.) w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy wspólnoty lub funkcjonariuszy państw członkowskich UE.

Jeśli chodzi o korupcję w sektorze prywatnym, to tutaj zasadniczym dokumentem o wiążącym charakterze, do którego Polska będzie się musiała przystosować do lipca przyszłego roku, jest decyzja ramowa Rady Europejskiej (z 22 lipca 2003 r.) o zwalczaniu korupcji w sektorze prywatnym.

Przechodząc do tego, jak jest przystosowane prawo polskie do tych trzech konwencji, chciałam zacząć od zajęcia się prawem karnym w zakresie regulacji o charakterze materialnym. Jeśli chodzi o prawo polskie, to przestępstwo korupcji, w tym podstawowym typie, zostało uregulowane w dwóch przepisach, przede wszystkim w art. 228 i 229. Pierwszy reguluje kwestie sprzedajności, drugi - przekupstwa. Nasze przepisy (tak, jak ja to widzę) dotyczące korupcji funkcjonariuszy polskich czy osób pełniących funkcje publiczne w Polsce są w pełni dostosowane do wymogów konwencji Rady Europy. Rozszerzyliśmy także zakres stosowania naszych przepisów na takie czyny korupcyjne, które nazywam korupcją z elementem zagranicznym tzn. na czyny popełniane przez lub wobec funkcjonariuszy publicznych obcych państw bądź też organizacji międzynarodowych lub też generalnie osób, które pełnią funkcję publiczną w państwach obcych lub w tychże organizacjach międzynarodowych. Zawarliśmy w naszym ustawodawstwie (w art. 228 i 229) dwie klauzule asymilacyjne, które nakazują rozciągnięcie stosowania tych przepisów dotyczących przekupstwa i sprzedajności funkcjonariuszy polskich i osób pełniących funkcję publiczną w Polsce także na osoby zagraniczne pełniące funkcje publiczne. Zmieniliśmy także w ostatnim czasie naszą definicję, a właściwie wprowadziliśmy po raz pierwszy definicję osoby pełniącej funkcję publiczną (w art. 115 par. 13). Uważam, że czytając tę definicję oraz ww. artykuły można uznać, że Polska w pełni dostosowała swoje przepisy dotyczące sprzedajności i przekupstwa publicznych funkcjonariuszy krajowych i zagranicznych do wymogów dwóch konwencji międzynarodowych: OECD i prawno-karnej Rady Europy.

Mam tylko kilka tylko uwag do tych przepisów. Po pierwsze, nasze znamiona przestępstw w stosunku do znamion opisanych w konwencji nieco się różnią. Sprawca korupcji w Polsce działa nieco inaczej, niż na gruncie konwencji. W Polsce sprawca korupcji albo obiecuje, albo wręcza łapówkę, a sprawca korupcji czynnej w konwencjach OECD i prawno-karnej Rady Europy - proponuje, obiecuje albo wręcza łapówkę. Wątpliwość dotyczy tego proponowania, na ile mieści się ono w pojęciu obiecywania na gruncie prawa polskiego. Właściwie można uznać, że tak, aczkolwiek są różne głosy i jest to kwestia trochę kontrowersyjna.

Kolejny problem dotyczy pełnienia funkcji publicznej. Na gruncie prawa polskiego osoba pełniąca funkcję publiczną popełnia czyn korupcyjny, jeżeli jest to czyn związany z pełnieniem przez nią takiej funkcji. Problem leży w tym, że w obu zagranicznych konwencjach nie ma znaczenia dla odpowiedzialności sprawcy, czy czyn, jakiego dokonał albo jakiego miał zamiar dokonać w związku z otrzymaną, proponowaną lub obiecywaną łapówką jest czynem leżącym w zakresie jego kompetencji, czy też nie. Natomiast na gruncie prawa polskiego orzecznictwo stoi na stanowisku, że czyn korupcyjny musi pozostawać w związku z funkcją publiczną. Jeżeli jest on dokonywany przy okazji pełnienia funkcji publicznej, to wtedy nie ma mowy o ściganiu takiego funkcjonariusza za przestępstwo korupcji, tylko za przestępstwo nadużycia władzy.

Interpretacja, która jest wyrażona w konwencji OECD wymagałaby nie tyle zmiany litery prawa, co bardziej zmiany orzecznictwa, większego otworzenia się na to, co jest w tej konwencji zawarte.

Zajęłam się przede wszystkim przestępstwem płatnej protekcji, która jest w polskim kodeksie karnym wyrażona w art. 230 i sporządziłam coś w rodzaju takiego małego katalogu rozbieżności pomiędzy regulacją polską, a regulacją zawartą w konwencji Rady Europy.

Pierwsza i podstawowa różnica dotyczy sposobu działania sprawcy. W prawie polskim działanie sprawcy przestępstwa płatnej protekcji polega na tym, że podejmuje się on pośrednictwa w załatwieniu sprawy. I uznaje się w orzecznictwie, i w literaturze, że oznacza to istnienie zgody pomiędzy dającym korzyść, a osobą, która powołuje się na posiadanie różnych wpływów w instytucjach publicznych. Zgody co do sprawy, o którą chodzi, co do wpływów, jakie ta osoba ma i co do korzyści, jaka między stronami tego paktu korupcyjnego zostanie osiągnięta.

Natomiast konwencja Rady Europy podchodzi do tego przestępstwa w sposób bardziej formalny. Nie ma potrzeby na jej gruncie doszukiwania się jakiegoś podjęcia się pośrednictwa, jakiejś umowy między stronami. Tam wystarczy samo żądanie łapówki przez osobę, która powołuje się na wpływy, żeby to już był czyn ścigany karnie.

Czyli zakres stosowania tego przepisu konwencyjnego jest nieco szerszy, niż zakres stosowania przepisu polskiego.

Druga kwestia, i to jest kwestia najbardziej kontrowersyjna na gruncie tego przepisu, dotyczy realności wpływów.

W przestępstwie płatnej protekcji chodzi o to, że to jest taki trójstronny układ pomiędzy osobą, która ma wpływy, ale nie ma realnej władzy; pomiędzy osobą, która ma realną władzę, ale jest zaprzyjaźniona z tą pierwszą oraz pomiędzy osobą, która chce coś osiągnąć, ale nie chce bezpośrednio zwrócić się do osoby posiadającej władzę i jakby obchodząc ją szuka pośrednictwa osoby posiadającej wpływy. Jeżeli sprawca przestępstwa płatnej protekcji posiadał wpływy czy też osoba, która otrzymała łapówkę posiadała wpływy, ale nie miała zamiaru ich wykorzystać i faktycznie tego nie zrobiła albo nawet, gdy powoływała się ona na wpływy nieistniejące, to polskie orzecznictwo stoi na stanowisku, że taka osoba nie jest sprawcą przestępstwa płatnej protekcji, tylko powinna być traktowana jako oszust i w związku z tym ścigana z odpowiedniego przepisu o oszustwie. Mieliśmy niedawno, w związku z aferą Rywina, przykład takiego zastosowania polskiego orzecznictwa i tej linii myślenia.

Natomiast na gruncie konwencji Rady Europy nie ma znaczenia dla odpowiedzialności sprawcy czy wpływ, na który on się powołuje faktycznie został wywarty bądź też czy ten wpływ doprowadziłby do zamierzonego skutku, a jak wynika z komentarza do konwencji, właściwie nie ma także znaczenia, czy ten wpływ w ogóle istniał. Cała istota tego przestępstwa, zdaniem twórców konwencji prawno-karnej Rady Europy, zasadza się - w przekonaniu osoby, która wręcza łapówkę - w kwestii istnienia tego wpływu. A jeżeli ten wpływ nie istniał, to tym gorzej dla tej osoby, ale sprawstwo jest stwierdzone.

Trzecią różnicą dotycząca przestępstwa płatnej protekcji i także przestępstwa handlu wpływami, które jest czynną stroną przestępstwa płatnej protekcji, nowo wprowadzoną do polskiego Kodeksu karnego (w art. 230 a), jest kwestia wprowadzonego katalogu instytucji, w których osoba powołująca się na wpływy mówi, że ma te wpływy. W obu tych przepisach zapisane jest pięć różnych typów instytucji, w których można mieć wpływy. I o ile do pierwszych trzech nie mam zastrzeżeń, o tyle mam wątpliwości co do dwóch ostatnich. Chodzi o organizację krajową oraz zagraniczną jednostkę organizacyjną dysponującą środkami publicznymi. Ja to poddaję pod dyskusję. Jestem ciekawa Państwa głosów, co można rozumieć pod tymi pojęciami w sytuacji, gdy konwencja nakazuje nam ścigać posiadanie wpływów w krajowych i zagranicznych: instytucjach publicznych, zgromadzeniach przedstawicielskich czy parlamentach, radach gmin, radach miejskich, organizacjach międzynarodowych, zgromadzeniach przedstawicielskich przy tych organizacjach i w sądach międzynarodowych. Zastanawiam się nad tym przepisem.

Nie do końca wiem, co ustawodawca miał na myśli pisząc organizacja krajowa. Jeśli chodzi o zagraniczną jednostkę organizacyjną, to też się zastanawiałam, czy w zakres tego pojęcia wchodzą osoby prawne, czy nie? Dlaczego tam jest - dysponujący środkami publicznym? Czy na przykład sąd międzynarodowy dysponuje środkami publicznymi?

Na ile sąd międzynarodowy jest organizacją międzynarodową, a na ile jest zagraniczną jednostką organizacyjną? Mam dużo wątpliwości. Mogę powiedzieć tylko tyle, że jak rozumiem projekt tego przepisu, który wyszedł z rządu, to zawierał on tylko te trzy pierwsze podmioty, a te dwa kolejne "jakoś" się pojawiły w dalszych pracach legislacyjnych.

Drugim rodzajem przestępstwa, co do którego istnieją pewne rozbieżności w stosunku do tego, co jest zapisane w konwencji prawno-karnej Rady Europy, jest przestępstwo korupcji w sektorze prywatnym (w kodeksie karnym wyrażone w art. 296 a). Po pierwsze istnieją różnice dotyczące działania sprawcy korupcji biernej.

Generalnie rzecz biorąc, korupcja w sektorze prywatnym jest czymś nowym i dość obcym polskiemu rozumieniu korupcji, ale myślę, że to pojęcie rozszerza zakres stosowania przepisów korupcyjnych i w ogóle regulację antykorupcyjną, jaka jest zawarta w naszym kodeksie. Dotyczy podmiotów gospodarczych czy działalności gospodarczej w ramach sektora publicznego i jest zawarta w Kodeksie karnym w rozdziale o przestępstwach przeciwko obrotowi gospodarczemu.

Różnica jest taka, że my w wypadku korupcji biernej w sektorze prywatnym, gdy mamy do czynienia z osobą biorącą łapówkę, pomijamy w ogóle znamię żądania. Czyli, jeżeli ta osoba żąda łapówki, to de facto nie powinna być ścigana na gruncie przepisu polskiego, chyba że już tę łapówkę otrzyma i wtedy będziemy mogli ją ścigać. Natomiast konwencja prawno-karna wyraźnie to znamię żądania posiada, wyraża i nakazuje także żądanie łapówki ścigać.

Druga różnica jest jeszcze ważniejsza i dotyczy podmiotu korumpowanego, czyli albo sprawcy korupcji biernej, albo przedmiotu, na którym dokonuje się przestępstwa korupcji czynnej w sektorze prywatnym. W prawie międzynarodowym wyraźnie jest powiedziane, że to przestępstwo powinno dotyczyć każdej osoby, która pracuje na rzecz podmiotu działającego w sektorze prywatnym, każdej osoby, która kieruje bądź pracuje na rzecz takiego podmiotu. Ustawodawca polski zdecydował się bardzo znacząco zawęzić tę regulację. Skupił się na osobach, które w gruncie rzeczy pełnią funkcje kierownicze, funkcje decyzyjne w podmiotach gospodarczych. W tym sensie polski zakres stosowania regulacji zawężony jest do wymogu konwencyjnego. Z zastosowania przepisu polskiego wypadają wszystkie osoby, które nie pełnią funkcji kierowniczej, a pracują na rzecz podmiotu w sektorze prywatnym. Taka korupcja dokonywana przez nich bądź też na nich, na gruncie prawa polskiego nie będzie ścigana, a być powinna - zgodnie z literą konwencji.

Trzecia uwaga odnośnie polskiej regulacji dotyczy dodatkowych znamion czynów w prawie polskim. Chodzi o to, że na gruncie konwencji nie ma znaczenia, jaki skutek wyrządził czyn korupcyjny w sektorze prywatnym. Jeżeli przyjmuje się albo daje łapówkę, samo to stanowi już przestępstwo. Ustawodawca polski zdecydował się ograniczyć tę regulację do trzech rodzajów sytuacji - będziemy mogli na gruncie prawa polskiego mówić o korupcji w sektorze prywatnym, jeżeli osoba kierująca działalnością jednostki prywatnej dokona takiego czynu, który będzie mógł wyrządzić tej jednostce szkodę majątkową, bądź też będzie stanowił czyn nieuczciwej konkurencji albo niedopuszczalną czynność preferencyjności, tak jak te dwie ostatnie kategorie są definiowane przez ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Moim zdaniem jest tak, że myśmy taką regulację wprowadzili dlatego, że opieraliśmy się na wcześniejszych dokumentach unijnych, które podobnie zawężały ten zakres przedmiotowy regulacji. Natomiast ustawodawca polski, składając projekt nowelizacji Kodeksu karnego do sejmu, nie zauważył, że UE poszła krok dalej i wprowadzono regulację o charakterze wiążącym, która znacząco rozszerzała zakres przedmiotowy.

Na marginesie naszych rozważań zaznaczam, że wprowadziliśmy dwa nowe typy przestępstw korupcyjnych tzn. korupcję wyborczą i korupcję w sporcie profesjonalnym.

Te regulacje nie są przedmiotem jakichkolwiek dokumentów międzynarodowych. Nie jest to polski wynalazek, bo akurat o sporcie profesjonalnym mówi się dużo. W Radzie Europy były czynione próby, aby taki rodzaj korupcji podlegał penalizacji, ale próby te nie znalazły swojego odzwierciedlenia w dokumentach.

Mam bardzo dużo uwag do jednej instytucji, i to chciałam szczególnie podkreślić, wprowadzonej na gruncie polskiego prawa karnego - do bezkarności sprawców przestępstw korupcyjnych, to jest instytucja specyficznego czynnego żalu. Czynny żal to taka sytuacja, kiedy ktoś jest bardzo skruszony swoją moralną zgnilizną i postanawia zwrócić się do władz, powiedzieć, że on tak bardzo żałuje, że nie chce tego przestępstwa popełnić albo odwraca skutek, z którym jego czyn może się wiązać. Myśmy wprowadzili specyficzny czynny żal w tym sensie, że zapewniamy bezkarność sprawcom przestępstw korupcyjnych. Aby można było skorzystać z tej bezkarności trzeba spełnić trzy warunki tzn. wręczyć korzyść majątkową bądź też przekazać korzyść osobistą i ta korzyść musi być przyjęta przez funkcjonariusza publicznego, zawiadomić o tym fakcie organ powołany do ścigania przestępstw i ujawnić wszystkie okoliczności, zanim ten organ o tych okolicznościach się dowiedział.

Mam co do tego kilka wątpliwości. To jest regulacja, która dotyczy sprawców wszelkich rodzajów przestępstw korupcyjnych, z wyjątkiem korupcji wyborczej. Także typów kwalifikowanych czyli przestępstw, które zdaniem ustawodawcy są bardziej naganne moralnie, bardziej szkodliwe społecznie czyli przestępstwa korupcji, korzyści znacznej wartości, kiedy prowadzi do naruszenia przepisów prawa.

Druga kwestia - moim zdaniem ten przepis może dawać dość szerokie pole do prowokacji np. można donosić lub zawiadamiać władze o czynnościach korupcyjnych tylko wtedy, jeżeli funkcjonariusz przyjął obietnicę przekazania korzyści. Jeśli chodzi o orzecznictwo polskie dotyczące obietnicy przyjęcia korzyści to jest ono takie, że wystarczy, aby ta obietnica była zrozumiana, żeby było jasne dla obu stron, że ta obietnica została przyjęta - - w praktyce może to oznaczać, że jeżeli urzędnik mrugnie okiem to właściwie też będzie można uznać, że on przyjął obietnicę i stąd moje wątpliwości, co do możliwości prowokacji.

Trzecia wątpliwość dotyczy tego że, niestety, przepis ten nie czyni żadnego rozróżnienia pomiędzy osobami, które dały łapówkę urzędnikowi (dlatego że ten urzędnik wymusił na nich łapówkę), a osobami, które same były inicjatorami tego aktu korupcyjnego.

Następna wątpliwość dotyczy korzyści odniesionych z popełnienia czynu korupcyjnego przez te osoby, które dzięki tym przepisom odejdą bezkarnie. Mam obiekcje co do możliwości pozbawienia ich przedsiębiorcy, który zawarł korzystny dla siebie kontrakt z jakąś instytucją publiczną dzięki temu, że przekupił funkcjonariusza publicznego, a potem zawiadomił o takim przekupstwie. On jest bezkarny, ale co zrobić z taką umową? Prokurator może występować o, być może, unieważnienie tej umowy na gruncie prawa cywilnego. Natomiast, jeżeli ten ktoś już dostał wynagrodzenie, to trzeba się zastanowić, na ile prawo karne pozwoli na pozbawienie go tej korzyści, a nawet jeśli pozwoli, to na pewno nie pozbawi go korzyści przyszłych, które on odniesie, jeżeli taka umowa nie zostanie unieważniona.

No i kolejna wątpliwość dotyczy tego, że ten przepis jest bardzo kontrowersyjny, zwłaszcza na gruncie konwencji OECD, bo ta konwencja zawiera przede wszystkim nakaz ścigania przestępców korupcji czynnej, a my jakby decydujemy się na odstąpienie od takiego ścigania. Nie wiem, jak ta polska regulacja zostanie oceniona przez OECD. Do tej pory byliśmy przez nich bardzo wysoko oceniani, ale to było wcześniej, zanim wprowadziliśmy tę regulację. Mogę powiedzieć tylko tyle, że Czechy zostały zganione za wprowadzenie analogicznej regulacji, a Bułgaria, z tego co wiem, została zmuszona do zmiany swojego ustawodawstwa, które zawierało także tego typu mechanizm.

Dotychczasowe dane statystyczne wskazują na to, że nie mamy jakiegoś zwiększenia wykrywalności przestępstw korupcyjnych w związku z tą regulacją, czyli można myśleć, że nie spełniła ona pokładanych w niej nadziei.

Jeśli chodzi o inne regulacje o charakterze karnym, to mam pewne wątpliwości co do polskiego modelu odpowiedzialności osób prawnych - albo jak to się w polskiej ustawie mówi - odpowiedzialności podmiotów zbiorowych pod groźbą kary za czyny zabronione.

Nie będę o tym mówić, dlatego że ta ustawa jest w tej chwili zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego i wszelkie znaki wskazują, że prawdopodobnie zostanie uznana za sprzeczną z naszą Konstytucją.

Jeśli o chodzi o pozostałe polskie postanowienia karne: czy to o charakterze materialnym, czy o charakterze procesowym, to są one zgodne z wymogami międzynarodowymi, zarówno w zakresie przestępstwa prania pieniędzy, sankcji, zakresie regulacji przepadku, jak i zakresie kwestii dowodowych.

Myśmy ostatnio rozszerzyli nasze przepisy procesowe np. jeśli chodzi o świadka koronnego, o specjalne techniki dochodzeniowe związane z nowymi technologiami.

Jeśli chodzi o prawo cywilne to konwencja cywilnoprawna nakazuje państwom umożliwienie swoim obywatelom, którzy ponieśli szkodę w wyniku czynu korupcyjnego, naprawienia tej szkody. Na gruncie prawa polskiego nie dokonaliśmy żadnych zmian obowiązujących w przepisach w związku z ratyfikacją tej konwencji. Uznaliśmy bowiem, że nasze przepisy ogólne całkowicie te wymogi konwencyjne wypełniają. Chodzi zwłaszcza o przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące czynów niedozwolonych czyli odpowiedzialności deliktowej ogólnej (przede wszystkim art. 415) i odpowiedzialność Skarbu państwa (art.417). Przesłanki odpowiedzialności Skarbu państwa wypełniają wymogi konwencyjne dotyczące odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone czynami korupcyjnymi przez jego funkcjonariuszy. Konwencja wymaga, tak jak i prawo polskie, że - aby w ogóle można było mówić o odpowiedzialności deliktowej - musi wystąpić szkoda, po drugie ten czyn musi być zawiniony oraz nastąpić związek przyczynowy pomiędzy czynem danej osoby np. funkcjonariusza publicznego, a wyrządzoną szkodą. Chciałabym w praktyce zobaczyć, jak ten przepis będzie działał na gruncie czynów korupcyjnych, jak będzie można dowodzić wyrządzenia szkody i związku przyczynowego z czynem korupcyjnym. Natomiast konwencja nakłada taki obowiązek, widzi takie możliwości i w tym zakresie nasze prawo jest do niej dostosowane. Jeśli chodzi o inne regulacje o charakterze cywilnym, to one także wypełniają wymogi konwencyjne czy to w zakresie przedawnienia, ważności umów, tutaj zwłaszcza mówię o przepisach w prawie polskim dotyczących czynności dokonywanych dla pozorów, czy to wreszcie możliwości uchylania się od skutków prawnych czynności, które zostały zawarte w wyniku aktu korupcyjnego. Tutaj mówię o przepisach dotyczących podstępu. Czy też wreszcie o takiej specjalnej regulacji polskiej dotyczącej przetargu i możliwości ubiegania się o unieważnienie umowy, która została zawarta w wyniku jakiegoś aktu przestępczego przez osoby, które występowały w przetargu, ale nie były bezpośrednio stronami tej umowy. To jest taka nowa regulacja w kodeksie cywilnym.

Konwencje zawierają także pewne regulacje dotyczące tajemnicy bankowej.

W szczególności nakładają na państwa obowiązek takiego ukształtowania tajemnicy bankowej, żeby nie była ona przeszkodą do prowadzenia postępowań karnych dotyczących przestępstw korupcyjnych.

Można stwierdzić, że - ogólnie rzecz biorąc - nasze regulacje są zgodne z tymi wymogami. Natomiast trzeba by rozważyć rozszerzenie, moim zdaniem, możliwości uchylania tajemnicy bankowej na żądanie prokuratora albo sądu w zakresie postępowań karnych toczonych przeciwko osobom fizycznym, zanim jeszcze będziemy mieli formalne przedstawienie zarzutów. To jest jedyna moja obiekcja odnosząca się do tych przepisów.

Jeśli chodzi o przepisy dotyczące rachunkowości - rzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych to uważam, że przepisy ustawy o rachunkowości polskiej z 1994 roku są bardzo dobre. Mamy ustawę o biegłych rewidentach. Natomiast tutaj mam niewielką uwagę dotyczącą rozszerzenia kręgu podmiotów, które są zobowiązane do przekazywania swoich sprawozdań finansowych biegłym rewidentom do zaopiniowania. Polska ustawa o rachunkowości nie nakłada obowiązku publikowania i badania sprawozdań finansowych na wszystkie podmioty, tylko na największe podmioty gospodarcze typu banki, przedsiębiorstwa. Natomiast konwencja cywilnoprawna mówi, że trzeba publikować i badać te sprawozdania. Trzeba, aby te sprawozdania badali niezależni audytorzy po to, żeby wprowadzić większą przejrzystość w finansach wszystkich firm. W związku z tym można by rozważyć rozszerzenie tej ustawy o rachunkowości i przekazanie biegłym rewidentom większych uprawnień do badania wszystkich sprawozdań finansowych albo chociażby wprowadzić obowiązek rocznych sprawozdań także i mniejszych przedsiębiorstw (np. w internecie). Jeśli chodzi o prawo pracy to konwencja cywilnoprawna Rady Europy nakłada obowiązek ochrony osób, które miały uzasadnione podstawy do podejrzeń, że w ich otoczeniu zawodowym doszło do jakichś aktów korupcji, następnie o tych aktach zawiadomiły władze, po czym zostały za to ukarane przez pracodawcę bądź to w sposób najbardziej drastyczny czyli rozwiązaniem umowy o pracę, bądź to w jakiś sposób są szykanowane.

Na gruncie prawa polskiego nie ma żadnych regulacji dotyczących specyficznie kwestii korupcyjnych i należy w związku z tym badać przepisy ogólne. Te przepisy są całkiem dobre. Jeśli chodzi o ochronę takiego pracownika przed rozwiązaniem umowy o pracę, to możemy skorzystać albo z przepisów ogólnych dotyczących ochrony przed rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia albo za wypowiedzeniem, bądź też, jeżeli te przepisy bardziej szczególne - zdaniem sądu nie będą wystarczające, możemy także sięgnąć do art. 8 Kodeksu pracy, który mówi o sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Ten przepis może dawać pracownikom jakąś ochronę na gruncie prawa pracy. Moja zasadnicza wątpliwość dotyczy tego, że ta ochrona oferowana przez polskie prawo pracy nie ma charakteru ochrony automatycznej, tylko jest podejmowana na żądanie pracownika. Inicjatywa musi być po jego stronie, on musi wystąpić z roszczeniem do sądu pracy na zasadach ogólnych. Jeśli tego nie zrobi, nie będzie mógł korzystać z tej ochrony.

Można by tutaj sięgnąć do artykułu 18 z indeksem 3a Kodeksu pracy, według którego wszyscy pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązywania lub rozwiązywania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji. To był przepis, który został wprowadzony ze względu na dyskryminację z powodu płci. Ale myślę, że można - wprawdzie tam jest katalog zapisany, ale nie jest zamknięty - ten przepis stosować do takiej dyskryminacji, u podłoża której leży zawiadomienie o praktykach korupcyjnych.

Wysuwam dwa postulaty do rozważenia dotyczące zmiany prawa pracy. Po pierwsze - - można by wprowadzić szczegółowy przepis zapewniający osobom, które zawiadamiają władze o praktykach korupcyjnych, ochronę na gruncie prawa pracy, tytułem przykładu art. 18 z indeksem 3e. Można by też wprowadzić lub rozważyć wprowadzenie analogicznej regulacji dotyczącej korupcji czy też pracowników, którzy zawiadomili władze o praktykach korupcyjnych. I to jest, dość mocno akcentowane przez konwencję cywilnoprawną, wprowadzenie szczegółowej regulacji, która stanowiłaby o tym, że zawiadomienie władz o praktykach korupcyjnych u swojego pracodawcy nie stanowi naruszenia tajemnicy pracodawcy, ani tajemnicy zawodowej. Jeżeli pracodawca chciałby rozwiązać za wypowiedzeniem umowę o pracę z pracownikiem, który zawiadomił władze o praktykach korupcyjnych, to mógłby opierać się na tym, że utracił zaufanie do takiego pracownika ze względu na to, że ten pracownik ujawnił jakąś tajemnicę, a nawet mógłby uznać, że wyjawienie takiej tajemnicy stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych i na tej podstawie rozwiązać umowę bez wypowiedzenia. Jeżeli będziemy mieli taki przepis, który nie nakazuje takich zachowań traktować jako naruszenie tajemnicy, to mógłby on, być może, efektywniej chronić takie osoby.

Jeśli chodzi o stosowanie nowych regulacji, znowelizowanych przepisów Kodeksu karnego, to trzeba zauważyć, że za krótko one obowiązują, aby można było wysnuć bardziej wiarygodne wnioski, czy w bardziej wiarygodny i rzetelny sposób ocenić praktykę. Za mało jest wszczętych postępowań w tych nowych sprawach, mało jest spraw dotyczących przestępstw korupcyjnych z elementem zagranicznym, ale z tego powodu należy się cieszyć. Zastanawiam się, na ile nasze wejście do UE będzie miało wpływ na zwiększenie liczby przestępstw dokonywanych przez obywateli polskich na funkcjonariuszach UE, na ile będziemy próbowali ich przekupywać (nie wydaje mi się, że jakoś bardzo, ale zobaczymy).

Na tyle, na ile mam dane, jest bardzo mało stwierdzonych przypadków bezkarności sprawców korupcji czynnej. Nie ma jakiejś wielkiej fali przestępstw korupcyjnych, które nagle się ujawniły, czy które wykryliśmy dzięki wprowadzeniu tej, kontrowersyjnej jednak, regulacji. Jeśli chodzi o stosowanie tych regulacji cywilnych, to brak jakichkolwiek danych, doniesień o występowaniu z roszczeniami o naprawienie szkody wyrządzonej czynem korupcyjnym, a także brak jest jakichkolwiek doniesień na temat stosowania mechanizmów oferowanych przez prawo pracy wobec pracowników, którzy zawiadamiają władze o czynach korupcyjnych.

Warto by się zastanowić nad przeprowadzeniem akcji informacyjnej na temat przepisów oferowanych przez prawo cywilne, chociaż by po to, aby oswoić prawników w Polsce z możliwością ubiegania się o naprawienie szkody za czyn wyrządzony aktem korupcyjnym.

Podsumowując, ogólnie mogę stwierdzić, że stan dostosowania prawa polskiego do tych trzech konwencji międzynarodowych jest naprawdę zadowalający. Są pewne regulacje karne, które należałoby zmienić np. dotyczące korupcji w sektorze prywatnym. Być może trzeba się zastanowić nad regulacją płatnej protekcji handlu wpływami, nad polskim modelem osób prawnych nie tylko w kontekście korupcji, ale w ogóle. No i zastanowić się, jakby zweryfikować sensowność wprowadzania tych przepisów o bezkarności, czy te przepisy faktycznie spełniły pokładane w nich nadzieje, czy warto ryzykować, być może negatywną, oceną organizacji międzynarodowych po to, żeby wykryć tylko kilka przestępstw w skali roku. Proponuję zastanowienie się nad rozszerzeniem tej regulacji w prawie pracy, być może wprowadzeniem szerszej kampanii informacyjnej na temat możliwości oferowanych przez konwencję cywilnoprawną i w związku z przez prawo cywilne już wewnętrznie oraz nad możliwością rozszerzenia przepisów prawa bankowego dotyczącego ustawy o rachunkowości.

Wszystko to prowadzi do takiej konkluzji, że dopóki nie nastąpi zmiana mentalna w społeczeństwie i nie dojdziemy wszyscy do wniosku, że dawanie i branie łapówek jest złe, to choćbyśmy mieli najlepsze prawo, instytucje i organy ścigania, to i tak nie będzie lepiej. W związku z tym akcentowanie społecznego wymiaru tego problemu, głęboko etycznego wymiaru korupcji, pozwoliłoby na zmniejszenie liczby przestępstw korupcyjnych oraz ulepszenie mechanizmów oferowanych przez prawo pracy. I wtedy pracodawca nie zwalniałby pracownika za to, że zawiadomił władze o praktyce korupcyjnej, tylko powiedziałby, że taki pracownik jest świetnym pracownikiem i że wykazał się on bardzo daleko idącą postawą obywatelską.

Jerzy Szymański - prokurator

Temat "Dostosowanie prawa polskiego do konwencji międzynarodowych" jest o tyle ważny, że już do Unii weszliśmy.

Czy nasze prawo karne wymaga dokładnego odwzorowania standardów europejskich lub też światowych? Moim zdaniem, polskie prawo zostało bardzo dobrze dostosowane. Natomiast w pewnych zakresach i regulacjach prezentuje oryginalną, polską myśl prawniczą. Nie ma tu więc takiego obowiązku ścisłego przestrzegania pewnych zapisów konwencyjnych. Te konwencje, o których mówiła pani Nowak, dotyczą pewnej płynnej sfery - nie było aż takiej konieczności, żeby nasze regulacje krajowe stanowiły wierne odwzorowanie regulacji czy standardów międzynarodowych. Chodziło o implementację pewnych regulacji, a nie o ich transponowanie na grunt polski. Implementacja polega na tym, żeby uwzględniając realia czy kulturę prawniczą danego kraju regulacje te były w nim skuteczne .

Można powiedzieć, że zrobiliśmy to dobrze.

Wprawdzie, jeżeli chodzi o sam proces, czy też długotrwałość jego dostosowania, to możemy powiedzieć, że nie najlepiej nam szło, ponieważ niektóre regulacje antykorupcyjne, zwłaszcza nowela antykorupcyjna, została opracowana 13 czerwca zeszłego roku, natomiast weszła w życie 1 lipca 2004. Przy niektórych regulacjach np. problem prania brudnych pieniędzy chodziło o poszerzenie tych przestępstw źródłowych. Rada Europy i organizacje międzynarodowe zaczęły pracować nad penalizacją dotyczącą prania brudnych pieniędzy i wielokrotnie postulowano, żeby korupcja została uznana za przestępstwo źródłowe na początku lat 90, właściwie 1994, 1995. My zrobiliśmy to dopiero w roku 2000. Obecnie, jeżeli chodzi o przestępstwo prania brudnych pieniędzy, ten katalog jest otwarty i obejmuje wszystkie poważne przestępstwa, w tym także - korupcyjne. Problem polega na tym że, co prawda, prawo karne jest bardzo dobrze dostosowane do standardów i możemy powiedzieć, że żyjemy już w pewnej przestrzeni europejskiej i jesteśmy dobrze przygotowani do zwalczania korupcji, to jednak ta przestrzeń jest wirtualna, ponieważ nie jest jeszcze wypełniona konkretnymi sprawami karnymi.

Mam szereg przykładów regulacji i ich skuteczności, zwłaszcza jeżeli chodzi o czynny żal.

Rozwiązania prawne, o których mówi autorka raportu, nie są z oczywistych względów wiernym odwzorowaniem norm prawa międzynarodowego. Nasze rozwiązania muszą uwzględniać specyfikę polskiej kultury prawnej. Wielokrotnie są oryginalnymi rozwiązaniami polskiej myśli prawniczej - chodzi o konstrukcję niektórych przepisów karnych, choćby płatnej protekcji. Nie powinniśmy zapominać o takich regulacjach, jak Kodeks Makarewicza z 1932 r. Sam jestem prokuratorem już od 33 lat, więc jeszcze studia kończyłem, kiedy obowiązywał ten Kodeks i muszę powiedzieć, że dziś wracamy, jeśli chodzi o założenia ogólne dotyczące płatnej protekcji, właśnie do koncepcji przedwojennych. Mówię to dlatego, żeby nie wstydzić się naszych regulacji.

Nasze regulacje z zakresu prawa karnego, zwłaszcza z okresu międzywojennego, stanowiły wzór dobrze skonstruowanych przepisów, które mogły stanowić przykład dla innych krajów europejskich. Te przepisy były skondensowane, zrozumiałe, precyzyjne. Niestety, nie możemy tego powiedzieć o nowszych regulacjach. I właśnie te nowe regulacje są o tyle trudne dla prawodawcy, że muszą one uwzględniać tradycje polskiej myśli prawniczej.

Muszą być stosowane przez praktyków, a z drugiej strony - dostosowane do standardów międzynarodowych. Można powiedzieć, że ustawodawca polski wywiązał się ze swojej roli i zrobił to bardzo dobrze. W każdym razie, jeśli chodzi o praktykę, to generalna ocena tych nowych uregulowań antykorupcyjnych, mówię o przepisach przede wszystkim karnych, prawa materialnego, procesowego i wykonawczego w zakresie korupcji jest taka, że one nie przedstawiają jakichkolwiek trudności interpretacyjnych.

Ta implementacja, to dostosowanie naszego prawa do norm międzynarodowych - zwłaszcza wśród praktyków - wywołała prawdziwą rewolucję. Łatwo było ratyfikować konwencję cywilną Rady Europy, kiedy nie trzeba było dokonywać właściwie żadnych przeróbek w obowiązującym prawie wewnętrznym, prawie cywilnym. Okazało się, że prawo cywilne jest tak skonstruowane, że ratyfikacja nie wymagała żadnych zmian.

Gorzej było z konwencją o zwalczaniu korupcji w międzynarodowych transakcjach handlowych OECD, z konwencją karną Rady Europy, czy z regulacjami unijnymi, które wymagały wprowadzenia daleko idących zmian w systemie prawa karnego. Przykładem takiej regulacji - zupełnie obcej naszej kulturze prawnej - jest konstrukcja odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Jeżeli nakładamy środki pieniężne, to chodzi o odpowiedzialność karną podmiotu zbiorowego.

Podobnie było z kryminalizacją przekupstwa funkcjonariuszy publicznych państw obcych, do czego zobowiązywała nas konwencja OECD. Ratyfikacja konwencji OECD oznacza, że objęliśmy ochroną prawną prawidłowe funkcjonowanie instytucji państw obcych, więc staliśmy się krajem bardzo otwartym. My chronimy nie tylko interes własny, ponieważ pod rządami jeszcze starych przepisów, w sytuacji kiedy osoba fizyczna dopuszczała się aktu przekupstwa w stosunku do pracownika przedstawicielstwa obcego np. ambasady, były takie sprawy i prokuratorzy nawet wszczynali postępowania, okazało się, że nie było kryminalizacji tego rodzaju działań. Nie można było ścigać Polaka, który dawał łapówkę ambasadorowi obcego państwa.

Dzisiaj mamy zupełnie inną rzeczywistość i takie wypadki również ścigamy. Obejmujemy ochroną prawną prawidłowe funkcjonowanie instytucji państw obcych, a w tym wypadku, gdy chodzi o Unię, są to instytucje wspólnotowe.

Jeżeli chodzi o konwencję OECD, to wyszliśmy nawet poza regulację konwencyjną. Objęliśmy penalizacją wszelkie akty przekupstwa funkcjonariuszy państw obcych, nie tylko w międzynarodowych transakcjach handlowych. Konwencja ogranicza zakres stosowania przepisów karnych tylko do takich transakcji. Chcę to wyraźnie podkreślić - w konwencji jest powiedziane, że dotyczy ona tylko określonej sfery gospodarowania, czyli handlu.

Spenalizowaliśmy wszelkie akty przekupstwa w stosunku do funkcjonariuszy państw obcych, nie tylko w transakcjach handlowych. Trzeba też wspomnieć, że konwencja nie nakłada na państwa-strony obowiązku kryminalizacji korupcji biernej tj. karania funkcjonariuszy publicznych państw obcych za przyjmowanie łapówek. Chodzi pewnie o zachowanie dobrych stosunków międzynarodowych, gdyż z reguły są to funkcjonariusze publiczni, którzy przyjeżdżają z zagranicy (niejednokrotnie bardzo wysokiego szczebla).

Generalnie to dostosowanie prawa polskiego do wymogów międzynarodowych nie spowoduje jakiejś wielkiej rewolucji, jeżeli chodzi o sprawy karne, które będą prowadzić nasze organy ścigania.

Na razie nasze obserwacje wskazują, że tych spraw, które są rozstrzygane na podstawie nowych przepisów, jest rzeczywiście niezmiernie mało.

Pierwsza runda oceny konwencji OECD dotyczyła oceny implementacji oraz stopnia wdrażania przepisów do prawa obowiązującego w danych państwach - sygnatariuszach tej konwencji. Natomiast rozpoczęła się druga. Trwa już dwa lata i oceniono bodajże dwa, trzy państwa. Ta druga runda dotyczy skuteczności działania przepisów. A więc ci, którzy oceniają musieli zajrzeć w akta prokuratorskie, na ile liczne są takie postępowania. Okazuje się, że w wielu państwach - sygnatariuszach konwencji tych spraw po prostu nie ma.

W odniesieniu do regulacji, które mają na celu podniesienie skuteczności ujawniania aktów korupcji, zwłaszcza tej poważniejszej, ustawodawca przyjął koncepcję, która pozwala ścigać przede wszystkim korupcję bierną. To główne ostrze postępowań karnych powinno zwrócić się w kierunku osób pełniących funkcję publiczną. Natomiast w odniesieniu do strony czynnej, czyli tych dających, poprzez wprowadzenie klauzuli bezkarności ustawodawca zaznaczył, że w tym wypadku, jeżeli będą określone warunki, to będziemy traktować łagodnie, a nawet będą podstawy do umorzenia postępowania karnego. Myślę, że jest to spojrzenie prawidłowe, dlatego że aktualnie to całe zło, to jest skorumpowanie aparatu publicznego i tu powinniśmy zwrócić się do aparatu ścigania, żeby tę korupcję wykorzenić. Musieliśmy więc stworzyć pewne mechanizmy, które pozwolą na większą ujawnialność zjawisk korupcji. Bo ani prokurator, ani policja, ani żaden organ ścigania nie będzie wszczynał postępowania, jeżeli nie ma ku temu danych.

Moje spostrzeżenia są takie, że nie należy spodziewać się jakiegoś znacznego wzrostu przestępstw stwierdzonych, bo mimo wszystko łapownictwo pozostanie sprawą wzajemnego zaufania pomiędzy uczestnikami transakcji korupcyjnych. Jest to pewnego rodzaju umowa, z której wynikają wymierne korzyści dla obu stron i z zasady żadna z nich nie jest zainteresowana w ujawnieniu i denuncjacji.

Badaliśmy przyczyny, dlaczego ludzie decydują się denuncjować. Okazało się, że podstawowym motywem zgłaszania jest niewywiązanie się urzędników z umowy korupcyjnej. Są też i wypadki sprowokowania korupcji. Z reguły strona czynna inicjuje to w takiej sytuacji, kiedy ta strona czynna - dający łapówkę, czuje się oszukany i pokrzywdzony, że druga strona nie wywiązała się z umowy.

Tylko w drugim półroczu zeszłego roku mieliśmy około 50 spraw z samodenuncjacji, natomiast na podstawie tych zgłoszeń ujawniono następne 50. Czyli można powiedzieć, że około stu aktów korupcyjnych ujawniono w ciągu pół roku.

Widzę konieczność zastanowienia się polskiego ustawodawcy nad tym, aby jednak nieco złagodzić przepisy dotyczące tajemnicy bankowej. Rzeczywiście, prokurator niejednokrotnie nie ma materiału dowodowego, który pozwoliłby na przedstawienie konkretnej osobie zarzutu popełnienia przestępstwa. Prosi bank i spotyka się z odmową, ponieważ warunkiem uzyskania tej informacji bankowej jest postawienie konkretnej osobie konkretnego zarzutu karnego. Tylko wówczas bank uchyli tajemnicę i będzie miał obowiązek udostępnienia prokuratorowi informacji, co znajduje się na koncie danej osoby. To jest właśnie ten standard, do którego powinniśmy się dostosować. Obowiązuje np. w takim kraju, jak Finlandia. W rankingu Transparency International Finlandia zajmuje pierwsze miejsce, tam nie ma tego rodzaju przepisów. Jeżeli prokurator prowadzi dochodzenie w sprawie i domaga się ujawnienia konta, to zawsze taką informację uzyskuje. My, nie wiedzieć dlaczego, nie chcemy jednak zezwolić, aby prokurator - osoba odpowiedzialna za prawidłowy przebieg postępowania przygotowawczego, miał w pewnych wyjątkowych sytuacjach wgląd do konta bankowego.

Janusz Wojciechowski

Jestem autorem, a nawet powiedziałbym orędownikiem wprowadzenia tego przepisu, który dotyczy bezkarność dawcy łapówki, który sam ten fakt ujawnił. O tę sprawę toczyły się ciężkie boje - na komisji upadła, w Sejmie przeszła. Cieszę się, że pan prokurator Szymański uznał tę regulację za prawidłową. Nie znam statystyki, ale jeśli dzięki temu 50 spraw zostało ujawnionych, to znaczy, że 50 skorumpowanych urzędników przestanie szkodzić państwu i ludziom. A bez tego przepisu nie byłoby to możliwe. Załóżmy, że nie ma tego przepisu. Jest stan prawny taki, jaki był do 1 lipca ub. r. i jest sytuacja, która mnie się zdarzyła i była ona w jakiejś mierze inspiracją do tych zmian.

Otóż, przychodzi człowiek, który mówi tak: urzędnik władzy budowlanej tak długo mnie męczył, tak długo mnie zwodził, że nie miałem wyjścia i dałem mu łapówkę, bo już nie wiedziałem, co zrobić. Dwa lata mnie prowadzał, a to, a tamto, robił jakieś aluzje i w końcu dałem mu łapówkę. I co teraz mielibyśmy poradzić takiemu człowiekowi, gdyby nie było przepisu zapewniającego bezkarność dawcy łapówki? W pierwszym odruchu chciałem powiedzieć - idź i zgłoś to prokuratorowi, ale oczywiście nie narażę kolegi na to, że on będzie, być może, siedział wcześniej, niż ten urzędnik. Dawca łapówki w pełni odpowiada za swój czyn. Wtedy można było tylko powiedzieć: siedź cicho.

Takich jak ty jest więcej i nie mogą pójść na policję ujawnić tego faktu, bo zostaną klientami zakładu karnego.

Dziś każdemu takiemu rozmówcy można poradzić: idź do prokuratury i zgłoś - włos ci z głowy nie spadnie. Taka była idea wprowadzenia tego przepisu. I te 50 spraw to jest to, czego prawdopodobnie nie byłoby bez zmiany tego przepisu. Ze swojego doświadczenia sędziowskiego pamiętam, że bardzo rzadko zdarzały się sprawy o korupcję. Na ogół wyglądało to tak, że ktoś - policja czy wcześniej milicja zgłaszała takie sprawy np. jeżeli pijany rowerzysta albo woźnica usiłował ich przekupić podczas kontroli dając jakąś skromną sumę. Jako anegdotę opowiem taką historię, która się zdarzyła.

Pewien rolnik został zatrzymany, bo jechał furmanką bez stosownej latarki, no więc wyciągnął 50 zł i daje milicjantowi, milicjant się rozsierdził, zaprosił go do poloneza

W polonezie był dowódca patrolu, więc rolnik temu dowódcy wręczył 100 zł. Sytuacja robiła się coraz bardziej poważna. Zabrano go na komisariat, więc kierownikowi komisariatu wręczył 200 zł, sytuacja stała się jeszcze poważniejsza. Konia odprowadzono do stajni, rolnika do aresztu, po drodze był jeszcze jakiś funkcjonariusz, któremu on dawał 500 zł. Skończyło się na tym, że go doprowadzili do prokuratury i on przed prokuratorem już taki zmęczony mówi: Panie prokuratorze, to ile ja mam zapłacić, żebyście mi dali święty spokój.

Ale korupcja nie jest problemem rolników, górników czy innych grup, tylko jest problemem władzy, urzędników, a więc cały ciężar zła leży po stronie tych, którzy biorą. Panuje teoria, że istnieje tolerancja, przyzwolenie dla korupcji. To są najczęściej wymuszone sytuacje albo biorą się z bezradności.

Korupcja, moim zdaniem, dzieli się na dokonaną z bezczelności i z bezradności. Korupcja z bezczelności jest wtedy, kiedy za pieniądze chcę osiągnąć coś, co mi się nie należy np. bezkarność za popełnienie jakiegoś czynu. A z bezradności to wtedy, kiedy za pieniądze chcę osiągnąć coś, co mi się należy, ale inaczej niż przekupstwem nie mogę tego osiągnąć. Przepisy tego nie rozróżniają, ale od strony moralnej takie rozróżnienie jest konieczne.

W każdym razie uważam, że przepis o bezkarności dawcy łapówki był przepisem nieuchronnym. On się zresztą wpisywał w pewien ciąg zmian w prawie karnym, których najbardziej chyba spektakularnym przejawem jest instytucja świadka koronnego. Gangster Masa jest bezkarny, bo ujawnia czyny swoich wspólników. I to nas nie razi, bezkarność przestępcy, który swoimi zeznaniami obciąża innych przestępców. Więc tu jest coś za coś. Jeżeli chcemy przełamywać zmowę milczenia, jeżeli chcemy dać szansę ludziom, którzy mają wiedzę o korupcji i mogliby się tą wiedzą podzielić z organami ścigania, to takich osób nie należy powstrzymywać w żadnym razie. Trzeba ich zachęcać, motywować do tego, żeby ujawniali korupcję.

I 50 spraw, jak na początek funkcjonowania tego przepisu, to świetny wynik.

Podzielam pogląd, zresztą satysfakcjonujący mnie jako przewodniczącego komisji, że w zasadzie prawo polskie jest przystosowane do wszelkich wymogów walki z korupcją, że organy państwa mają wszystkie niezbędne instrumenty, które są właściwe do tej walki właściwe. Pewnych drobnych różnic w sformułowaniach przepisów nie należy traktować jako niewypełnienia norm konwencyjnych. Jest to po prostu nasza specyfika, do której mamy prawo i generalnie te regulacje czynią zadość wymaganiom walki z korupcją. Poza sprawą prawa bankowego, bo ja też podzielam pogląd, że to jest kwadratura koła. Prokurator może żądać dostępu do tajemnicy bankowej, gdy ma konkretne zarzuty przeciwko danej osobie, a zarzutu nie można postawić, dopóki nie zajrzy w wiadomości objęte tajemnicą bankową. Więc powinno to zostać zmienione.

Kolejna kwestia dotyczy prawa pracy - braku ochrony osoby, która zawiadamia o korupcji. Nie jestem specjalistą od prawa pracy, ale tak mi się wydaje, że ponieważ zawiadomienie o jakimkolwiek przestępstwie: o korupcji, kradzieży, pobiciu, gwałcie czy o czymkolwiek innym jest społecznym obowiązkiem każdego obywatela, więc nawet na gruncie obecnych przepisów nie wyobrażam sobie, żeby można było zgodnie z prawem represjonować kogoś za to, że wypełnia społeczny obowiązek. Myślę, że na gruncie obecnych przepisów takie zwolnienie kogoś z pracy za to, że doniósł o korupcji musiałoby zostać uznane za nadużycie ze strony pracodawcy, nawet bez dodatkowych sformułowań. Bo wtedy trzeba byłoby ująć to tak, że nie może być dyskryminowany ten, kto zawiadamia o korupcji, ale również ten, kto zawiadamia o molestowaniu seksualnym, o kradzieżach, które mogą się wydarzyć w miejscu pracy

Zdzisława Janowska - senator

Chciałabym z Państwem polemizować. Większość z nas pewnie jest osobami publicznymi. Obserwując badania, które prowadzone są na temat brania łapówek, zauważyłam, że ostatnie badania CBOS mówią, iż istnieje społeczne przyzwolenie na dawanie łapówek, ponieważ daje się je za otrzymanie pracy, leczenie, zgodę w urzędzie itd. Istnieje łapówkarstwo urzędnicze, w instytucjach ścigania, w instytucjach publicznych, parlamencie itp. Jestem bardzo nieusatysfakcjonowana faktem, że tak mało przypadków zostało ukaranych. Pan prokurator powiedział, że dzieje się tak najczęściej wtedy, kiedy osoba, która dawała - nie została usatysfakcjonowana i w związku z tym zameldowała o tym przypadku. Stąd też powiem i o drugiej stronie medalu, o bezsilności szeregu osób i instytucji wobec aparatu ścigania, kiedy liczy się na to, że dana sprawa o charakterze korupcjogennym zostanie doprowadzona do końca, a w którymś momencie zostaje ona zatrzymana albo prowadzi się ją latami. W swojej długoletniej działalności publicznej wielokrotnie spotykałam się z tego rodzaju przypadkami.

Sieć powiązań między ludźmi, którzy znajdują się na różnych szczeblach władzy, z różnorodnych opcji politycznych, w naszym kraju jest tak wielka, że kiedy nareszcie myślimy sobie, że sąd, prokuratura daną sprawę doprowadzi do końca to okazuje się, że jesteśmy bardzo naiwni. Co zrobić? Uczyć wszystkich, poczynając od przedszkola, na nowo zachowań etycznych, wprowadzić przedmiot - przeciwdziałanie korupcji, wprowadzenie zasad etycznych.

Na co dzień wszędzie naokoło słyszymy: jak nie dasz, to nie będziesz miał załatwione. Zaczyna się to od szkoły, gdzie nauczycielka mówi, że chciałaby otrzymać od dzieci nie kwiatki i czekoladki - tylko coś bardziej cennego. A więc dzieci składają się na szczególne prezenty dla nauczycieli. Następnie w życiu dorosłym idziemy do szpitala, i myślimy: nie będę operowany, jak nie dam tysiąca złotych, ale znów nie powiem, bo może mi to zaszkodzić i będę źle operowany. Potem złożę zażalenie do Izby Lekarskiej, ale grupa kolegów tego lekarza i tak nigdy nie uwierzy, że on wziął, no bo wszyscy biorą.

W końcu dochodzimy do prokuratur na szczeblu powiatu, dzielnicy, kraju i czytamy o przestępstwach, o których sami wiemy

Dlaczego ludzie nie mają zaufania do nas - parlamentarzystów? Dlatego że w Polsce nie doprowadza się niczego do końca. I ciągle traktuje się nas jednakowo, generalizuje, że w ogóle nie warto na nas głosować, nic nie znaczymy, jesteśmy skorumpowani, jesteśmy klasą, której powinniśmy się wstydzić.

Tak dzieje się m.in. dlatego, że nawet te sprawy, które są tak oczywiste, o których pisze prasa (dziennikarze chyba najbardziej ścigają przestępców i łapowników) gdzieś tam się rozmywają i najwyższe organy: sądy, prokuratury nie doprowadzają ich do końca.

Dariusz Hejman - związki zawodowe Konfederacja Pracy

Władza ma, jak zwykle, bardzo dobre samopoczucie i pozytywne spojrzenie na ten temat.

Ja chciałbym tylko przypomnieć, że według konwencji prawno-karnej Rywin byłby winien płatnej protekcji, natomiast według prawa polskiego jest tylko zwykłym oszustem.

Tak samo doszukiwanie się analogii pomiędzy sytuacją Masy, a sytuacją jakiejś innej osoby, która chciałaby zgłosić fakt korupcji, też nie jest tutaj najlepszym przykładem. Gdyby osoba zgłaszająca fakt korupcji miała skończyć tak, jak Masa, to znaczy stracić swoje życie cywilne, ale najpierw musiałaby popełnić przestępstwo, by następnie zgłosić dopiero fakt tego przestępstwa, to wydaje mi się, że nie jest trafne to, co twierdzi pan Prokurator, żeby w pełni implementować rozwiązania antykorupcyjne funkcjonujące w Unii na grunt prawa polskiego.

Uważam, że wprowadzone w Polsce rozwiązania antykorupcyjne są bezskuteczne.

Nie pozwalają one człowiekowi, który wyraża jakiś moralny czy etyczny sprzeciw wobec tego zjawiska, a znajduje się sytuacji, gdy spotyka się z żądaniem urzędnika wręczenia mu jakiejś korzyści, na dalsze pociągniecie tej sprawy. Na przykład w ramach prowokacji policyjnej musi właściwie dokonać przestępstwa. Musi wręczyć kontrolowaną łapówkę tylko po to, żeby udowodnić, iż fakt korupcji miał miejsce. Więc wydaje mi się, że wbrew temu, co twierdzą przedstawiciele władzy, prawo polskie w tym zakresie powinno być jeszcze bardziej restrykcyjne i nie pozostawiać żadnych furtek.

Natomiast inną kwestią jest faktyczna egzekucja tego prawa. To, co powiedziała pani senator Janowska jest jak najbardziej uzasadnione. Sytuacja procesowa, czy też sytuacja takiego zgłaszającego fakt zaistnienia korupcji, czy też możliwości zaistnienia korupcji przed organami ścigania, jest nie do pozazdroszczenia.

Oceny pani Nowak w raporcie są zbyt gładkie, zbyt ostrożne. Wydaje mi się, że nikogo z nas nie trzeba przekonywać o tym, że problem korupcji w Polsce jest problemem istotnym, zauważalnym. Natomiast z faktu, że tylko 50 osób doświadczyło próby odpowiedzialności karnej za to, że dokonało korupcji, nie wynika, że tych 50 urzędników poniesie konsekwencje w związku z tym, że wzięło łapówkę. Uważam, że jak połowa z nich poniesie konsekwencje, to będzie bardzo dobrze.

Celina Nowak

Jeśli chodzi o wypowiedź pana posła Wojciechowskiego, ja też uważam, że polskie regulacje są zadowalające. Jeśli chodzi o przepisy dotyczące bezkarności, to są one mocno krytyczne. Dlaczego poszliśmy aż tak daleko w uznawaniu takiej automatycznej bezkarności? Uważam, że zarówno z punktu widzenia moralnego, jak i regulacji karnej, byłoby sensowne wprowadzenie - jeśli już chcieliśmy taki mechanizm wprowadzić w naszym ustawodawstwie - mechanizmu podobnego do tego, który jest przy korupcji wyborczej.

Jest ona tym jedynym przestępstwem, w którym nie mamy bezkarności automatycznej.

Mój największy sprzeciw budzi to, że przy innych przestępstwach ta instytucja bezkarności działa automatycznie. Uważam, że z punktu widzenia etycznego powinniśmy poddać takie przypadki ocenie sądu. Niech niezawisły sąd stwierdzi, czy osoba, która zawiadamia o fakcie korupcji, nie jest przypadkiem osobą, która była inicjatorem przestępstwa. Mogliśmy wprowadzić taką regulację, która funkcjonowała (chyba w kodeksie z 1969 r), że sąd może nadzwyczajnie złagodzić karę, a nawet odstąpić od jej wymierzenia.

Chciałam tylko przypomnieć, że regulacja o automatycznej bezkarności, która nie pozostawia prokuratorowi innego pola manewru, jak tylko umorzenia postępowania albo w ogóle nie wszczynanie postępowania, taka regulacja obowiązywała w małym kodeksie z 1946 r. i była ona przedmiotem dość daleko idącej krytyki w orzecznictwie Sądu Najwyższego.

Sąd Najwyższy wysuwał argumenty, że to były prowokacje, może to się teraz zmieni, ale głównie mieliśmy do czynienia z prowokacjami. Uważam, że pomysł jest bardzo dobry, a idea, która za tym stoi - jak najbardziej szczytna i słuszna. Można by się zastanowić nad kwestią automatyzmu i poddać to ocenie niezawisłego sądu.

Janusz Wojciechowski

Moim zdaniem nie miałoby sensu wprowadzanie takiej częściowej regulacji. Tu chodziło o stworzenie motywacji, aby człowiek, który dał łapówkę - bezpiecznie poszedł i o tym zawiadomił. Mówi Pani o tym, żeby nie było automatyzmu, zostawmy to w rękach sądu, taka była idea projektu rządowego. Ale ja wracam do sprawy tego znajomego.

I co poradziłaby Pani takiemu znajomemu, który powiedziałby: dałem łapówkę urzędnikowi i wkurza mnie to, to jest zadra, bo mnie do tego zmusił, co poradziłaby mu Pani, gdyby nie było automatycznej bezkarności.

Celina Nowak

Nie znam faktycznego stanu tej sprawy, o której Pan mówi. Ta osoba jednak sama była przestępcą i jednak dała łapówkę - to jest pierwsza uwaga. Druga - jeżeli na gruncie prawa cywilnego była taka decyzja, to można było skarżyć się na bezczynność organu, można było próbować od strony prawa administracyjnego. Rozumiem ideę projektodawców i ustawodawców, że faktycznie chodziło o to, żeby oni się nie bali. Ale można podać przykład wielkiego przedsiębiorcy, który całkowicie świadomie daje łapówkę i odchodzi z podniesionym czołem. I takich przypadków mielibyśmy nawet więcej.

Jerzy Szymański

Jestem przeciwnikiem pewnych powtarzanych, obiegowych opinii.

Badania Transparency International są generalnie pożyteczne, ale one opierają się na pewnych spostrzeżeniach. Zgadzam się, że panuje takie odczucie, że niejako wszystkie grupy zawodowe w Polsce, łącznie z parlamentem są skorumpowane, tylko chciałbym unikać w dyskusjach publicznych powielania tego rodzaju stwierdzeń i staram się unikać uogólniania. Zdaję sobie sprawę z tego, że niejednokrotnie w prokuraturze zdarzają się sprawy, które do sądów nie dochodzą z różnych przyczyn, prawdopodobnie z braku dowodów i niektóre postępowania prowadzone są nader długotrwale, ale proszę zauważyć, że polska prokuratura kończy rocznie milion pięćset spraw. Większość aktami oskarżenia. Trudności pojawiają są w każdej pracy. Ja zdaję sobie sprawę, że wiele słów pod adresem prokuratury i organów ścigania to są słowa szczere, ale wynikają przede wszystkim z powielania pewnych obiegowych opinii.

Natomiast muszę powiedzieć, że gwarancją prawidłowego rozpoznawania spraw jest niezawisły wymiar sprawiedliwości tzn. niezawisłe sądy. Prokuratura jest częścią tego wymiaru sprawiedliwości, aczkolwiek sama nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości.

Ona jest hierarchicznie podporządkowana ministrowi sprawiedliwości, który jest prokuratorem generalnym. Faktem jest, że prokurator generalny i w jednej osobie minister sprawiedliwości jest kandydatem z typowania partii rządzącej i jednak jest to urząd trochę upolityczniony. Przede wszystkim zależy to jednak od charakteru ministra, żeby tego swojego upolitycznienia nie przenosić na konkretne sprawy karne. Artykuł 8 ustawy o prokuraturze wyraźnie mówi, że prokurator, który sprawę prowadzi jest niezależny przy podejmowaniu decyzji procesowych i żaden nacisk polityczny nie może być wywarty. Oczywiście, pani senator Janowska ma rację, że w praktyce zdarzają się wypadki nacisku i ulegania tym naciskom. Natomiast kwestią charakteru prokuratora, który sprawę prowadzi, jest doprowadzenie jej do końca.

Teraz chciałbym powiedzieć kilka słów nt. wystąpienia pana Hejmana. Zgadza się, tutaj rola pokrzywdzonego w postępowaniu, tego człowieka, który zgłasza, musi spotkać się z odpowiednim uznaniem organu procesowego. Ten, który zgłasza musi być otoczony odpowiednią opieką prawną ze strony prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Chodzi o kwestię charakteru i kultury zachowania organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze i o to, żeby sprawa uzyskała swój finał sądowy.

Natomiast praktyka, rzeczywiście, czasem daleka jest od ideału.

My, jako organy ścigania, popieramy to rozwiązanie o tyle, że rzeczywiście ciężar odpowiedzialności karnej i główne ostrze wymiaru sprawiedliwości jednak nakierowane powinno być na tych, którzy biorą, ponieważ problemem w Polsce jest skorumpowanie szeroko rozumianego aparatu państwowego. My też jesteśmy częścią tego aparatu, i sądy, i prokuratura. Są przykłady skorumpowanych prokuratorów, ale jeżeli ja podaję to publicznie to znaczy, że jednak staramy się, jako część wymiaru sprawiedliwości, właśnie eliminować ludzi nieuczciwych. Tych spraw jest kilka. Ale pamiętajmy, że rzesza sędziów wynosi powyżej 8 - 10 tysięcy, prokuratorów około 5 tysięcy. Więc na palcach dwóch rąk można policzyć te sprawy, które dotyczą korupcji w wymiarze sprawiedliwości. Jestem przeciwnikiem generalizowania, że wszyscy jesteśmy skorumpowani.

Byłem uczestnikiem spotkania przedstawicieli grupy państw walczących korupcją - - GRECO (Grupa Państw Przeciwko Korupcji). Miałem również przyjemność wizytowania innych krajów i okazję do zapoznania się z raportami. Czytałem raport o Finlandii. Tam jest tylko idealnie, jeżeli chodzi o Transparency International, natomiast gdy przyjechali tam uczestnicy tej organizacji i pytali o pewne zjawiska, to okazało się, że ten kraj również dotknięty jest korupcją, tylko że tam się nie mówi się o tym zjawisku. My natomiast, w ostatnim czasie, już trochę przesadzamy. Ciągłe publiczne dyskutowanie w prasie i środkach masowej komunikacji o tym, że korupcja jest tak wielkim problemem, powoduje, że w rankingach spadamy na kolejne miejsca, niekorzystne dla Polski. W zeszłym roku byliśmy na 44, jesteśmy na 64, ale dlaczego? Dlatego, że zamiast 98 krajów branych wcześniej pod uwagę, wzięto 134 kraje, więc w zasadzie jesteśmy ciągle pośrodku. Wiemy, że korupcja jest faktycznie złem społecznym i staramy się z nią walczyć. Tylko, że to nijak się ma do korzystnych ocen wydawanych przez tę międzynarodową organizację.

Alina Hussein

Jeśli chodzi o skuteczność walki z korupcją, co do której jest tak wiele zarzutów, to wydaje mi się, że jednak jesteśmy na dobrej drodze. Chodzi mi o dane ze statystyk policyjnych, które wskazują nawet na trzykrotny wzrost wykrywalności w ostatnim czasie. Z rozmów z policjantami dowiaduję się, że ten wzrost zawdzięczamy głównie ostatnim zmianom w przepisach prawa karnego. Należy, być może, jeszcze trochę więcej nacisku położyć na upowszechnianie tych przepisów, żeby były one bardziej wykorzystywane.

Jeśli chodzi o kwestie kontrowersji wokół przepisu dotyczącego bezkarności sprawców korupcji, to trochę mnie dziwią nawiązania do lat 60. To są lata dawno zapomniane. Rzeczywistość bardzo się zmieniła od tamtego czasu. Niektórzy powołują się na to, że te przepisy wtedy nie były skuteczne, ale nie można tego porównywać do aktualnej sytuacji. W tej chwili wiele jest zarzutów dotyczących braku skuteczności rządu w walce z korupcją. I przede wszystkim powinniśmy skoncentrować się na tym, żeby tę skuteczność zapewnić. A w jaki sposób? Wydaje mi się, że właśnie tego typu przepisy, takie również jak działania pod przykrywką, jak prowokacje, łapówka kontrolowana - zapewniają nam skuteczność. W innym przypadku pozostaniemy zupełnie bezradni. To jest podstawowy warunek walki z korupcją. Wszelka walka z korupcją opiera się na współpracy ze społeczeństwem. Nie będzie tej współpracy, jeżeli nie zapewnimy absolutnej ochrony osobom, które będą chciały zadenuncjować, bo trudno jest rozbić tę zmowę korupcyjną.

Nie ma innych metod.

Jeśli chodzi o uzasadnienie. To jest kwestia tego, że urzędnik, który jest skorumpowany - - nie działa zazwyczaj raz. To są sytuacje, które się powtarzają, to są sytuacje, w których taki urzędnik działa zazwyczaj w grupie. Istnieje cała sieć, układ, w którym funkcjonuje dana osoba. Jeżeli on jest skorumpowanym celnikiem to bierze w sposób systematyczny. Zawsze będzie wymagał, żeby dany towar był odprawiany w taki sposób i na takich zasadach, na jakich on będzie chciał i będzie narzucał petentowi swoje warunki. Czy ten petent może odpowiadać w takim razie tak samo, czy tutaj jest wspólny mianownik? Wydaje mi się, że trzeba dać szansę takiej osobie, która jest zmuszana do opłacania tego haraczu, zwłaszcza jeżeli ma odwagę cywilną, żeby to zgłosić.

Postulowałabym nawet bardziej radykalne rozwiązania zgodnie z rekomendacjami organizacji międzynarodowych np. deklaracja Limska z 1997 r., w której jest mowa o pełnej ochronie świadków korupcji wraz z rodzinami, dlatego że nieraz są bardzo poważne sprawy, w których może chodzić nawet o ryzyko zdrowia bądź życia tych osób.

Trzecia sprawa to kwestia przeprowadzenia szerokiej kampanii informacyjnej. Teksty konwencji dotyczące korupcji powinny być jak najszerzej upowszechnione. Należy się zastanowić, w jaki sposób i kto jest za to odpowiedzialny, czy nie należałoby się z taką propozycją zwrócić np. do kancelarii premiera.

Janusz Paczocha

Trochę interwencyjnie chcę nawiązać do słów pana prokuratora Szymańskiego.

Z Pana wypowiedzi nt. nagłaśniania problemu korupcji w Polsce oraz komentarza nt. naszej spadającej pozycji w rankingach Transparency International odniosłem wrażenie, że otarł się Pan o pewien dylemat, który już dwa wieki temu rozwiązał Cyprian Kamil Norwid tym słynnym pytaniem: Czy ten ptak kala gniazdo co je kala, czy ten, co mówić o tym nie pozwala?

Oczywiście trzeba mówić o tej chorobie i trzeba jej stanowczo przeciwdziałać.

Pierwszy problem dotyczy zaufania korupcyjnego czy zmowy korupcyjnej. Pani Nowak powiedziała, że jest to kontrowersyjne sformułowanie - sprawa bezkarności dającego.

Ja tymczasem odnosząc się do liczb, które ujawnił pan prokurator, twierdzę, że jest dobrze. Nie w tym sensie, że już liczba 50 spraw w ciągu sześciu miesięcy mnie cieszy, tylko chcę stwierdzić, że widać na tej podstawie wyraźnie, że przepis zadziałał. W związku z tym należy jeszcze więcej zrobić w sprawie jego promocji, a w tych ocenach trzeba być o tyle jeszcze powściągliwym, gdyż należy uwzględnić ten element, o którym też napomknął prokurator Szymański używając słowa "ujawnialność". Jest ta czarna liczba, której nie znamy, bo te przypadki nie zostały ujawnione, ale również czarną liczbą jest to, w ilu przypadkach doszło do zaniechania ze strony wymuszającego właśnie dlatego, że ten przepis został ustanowiony. Ale również dochodzi do zaniechań dlatego, że ten przepis się pojawił.

Tę poprawkę też trzeba uwzględnić i z tego tytułu bronię przepisu i uważam, że powinien być jeszcze bardziej promowany. Powinniśmy być ostrożni w jego krytyce ze względu na czynnik prewencyjny, polegający na zaniechaniu w zachowaniach korupcyjnych.

Druga sprawa to kwestia ochrony pracowników, którzy ewentualnie poinformowaliby o przypadkach korupcyjnych. Ja opowiadam się za tą propozycją pani Nowak, aby rozszerzyć przepisy prawa pracy. Umieszczenie wprost takiego zapisu w prawie pracy będzie miało ewidentny skutek polegający na zachęcaniu do etycznych zachowań.

Trzeci problem dotyczy korupcji wyborczej, o której tutaj niewiele mówiono - opowiem o dwóch przykładach z 2000 r. W około 200-tysięcznym mieście około 15 zawiadomień do prokuratury, pięć zakończonych skutecznie skazaniem, wyrokiem nakazowym w sądzie grodzkim. Ale jakie doświadczenia z tego wynikły. Otóż, stosunkowo łatwo można było ukarać za kupowanie głosu za alkohol, a kiedy okazało się, że dawano również po 10 zł za głos, to już był z tym problem prawny. Trzeba było już wprowadzić w rubrykę " inne" i w związku z tym tylko wyrok nakazowy, symboliczny - 100, 200 zł grzywny.

Jest to doświadczenie, które powinno zaowocować rozszerzeniem sankcji karnych za kupowanie głosów za pieniądze.

I jeszcze jeden przypadek, kiedy pewna osoba tzw. naganiacz kupował głosy na urzędującego wówczas prezydenta i wiceprezydenta rozdając stosowne bileciki w lokalu położonym bardzo blisko lokalu wyborczego. Z tymże bilecikiem szło się głosować i wracając, na jego podstawie, można było w barze, w bufecie otrzymać alkohol. I mimo, że było to udokumentowane, łącznie z dokumentacją telewizyjną (TVN 24) to symboliczna kara też została wymierzona w sądzie grodzkim, ponieważ tenże bilecik dawał możliwość pobrania w bufecie alkoholu i papierosów, ale również i batoników. I to zostało w prokuraturze wykorzystane do złagodzenia kwalifikacji i kara była symboliczna.

Na podstawie tych przykładów, które są bardzo dobrze udokumentowane, bardzo chętnie skorzystałbym z pomocy Fundacji Batorego, aby dysponując tymi wyrokami i zawiadomieniami wystąpiła do posłów w celu zaostrzenia przepisów, aby zdążyć na najbliższą kampanię wyborczą w 2005 i 2006 r. Ze względu na pauperyzację społeczeństwa frekwencja wzrasta, jeżeli jest więcej zachęt korupcyjnych. Coraz częściej wyborcy komentują to w ten sposób: jeżeli ja, wyborca, zostanę odpowiednio zachęcony przez kandydata, to oczywiście zwiększy się frekwencja. Następuje mobilizacja marginesu społecznego, ludzi ubogich - to jest ich podstawowa motywacja, aby brać udział w wyborach.

I czwarty, ostatni problem, wymagający komentarza nieco szerszej natury. Otóż, gdyby korupcję nazwać chorobą zaraźliwą, to te wszystkie przypadki implementacji konwencji do prawa polskiego trzeba by nazwać leczeniem skutków czyli leczeniem objawowym.

Te przypadki związane z pozyskiwaniem informacji, wykrywaniem, czy ustawa o policji, sankcje w kodeksie karnym - to jest leczenie skutków. Natomiast, jeżeli chodzi o przyczyny, to w myśl hasła: korupcja i biurokracja to dwa podstawowe fundamenty systemu klientyzmu, który w Polsce obowiązuje - trzeba by się zastanowić, co zrobić z przyczynami. Pierwsza przyczyna to człowiek i jego ułomności. Nie zgadzam się z tezą, że w Polsce czy w jakimkolwiek innym państwie istnieje tolerancja dla korupcji. Za każdym razem dana osoba uważa, że znajduje się w sytuacji wyższej konieczności ewentualnie przymusowej.

I to jest ta jego motywacja. W związku z tym coś trzeba zrobić z tymi sytuacjami przymusowymi.

W Narodowym Banku Polskim zostały przeprowadzone badania zmierzające do wykrycia, ile jest w Polsce przepisów reglamentujących gospodarkę, zachowania obywateli i przedsiębiorców, w których dochodzi do styku przedsiębiorcy, obywatela i urzędnika w celu uzyskania czy to koncesji, zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, dopuszczenia produktu do obrotu, urządzeń do eksploatacji, uzyskania limitów, produkcji, usług, nawet licencji na wykonywanie działalności czy zdobycie uprawnień do wykonywania zawodu. Te badania wykazały, że jest niespełna sześćset rodzajów reglamentacji, gdzie trzeba się starać i kiedy znajdujemy się w sytuacji przymusowej - jest to zainstalowane w ponad dwustu ustawach. Po raz pierwszy w naszym kraju zostało to policzone.

Twierdzę, że została zrobiona diagnoza ilościowa i na tej podstawie trzeba się zająć przyczynami zachowań korupcyjnych poprzez wyczyszczenie polskiego systemu prawnego, aby to nie był system klientyzmu.

Jolanta Gontarczyk - MSWiA

Chciałam zwrócić uwagę na dwie sprawy. Zgadzamy się z tym, że prawo polskie jest coraz lepiej dostosowywane do konwencji międzynarodowych, natomiast problem tkwi w jego egzekucji.

Egzekucja tego prawa i jego negatywna ocena przez społeczeństwo wynika z braku zaufania społecznego do instytucji reprezentujących prawo. I co zrobić, żeby egzekwowanie prawa było prawidłowe i żeby zwiększyć zaufanie obywateli? Zwiększyć możemy tylko i wyłącznie w jeden sposób - poprzez kampanie społeczne i poprzez tzw. sankcje społeczne. Są one również pewnym wyrazem i sankcją prawa, tylko prawa przyjętego obyczajowo w społeczeństwie, z którego wywodzimy później przepisy prawa karnego czy cywilnego.

Co to znaczy edukować? Znaczy to prowadzić kampanie informacyjne. Przytoczę jeden przykład - urzędnika, który przeciąga realizację sprawy. Co można doradzić obywatelowi w takiej sytuacji? Doradzić mu to, żeby poszedł dał łapówkę, a później powiedział o tym? Nie. Pokazać mu inną formułę funkcjonowania. Bo dla mnie pokazanie - daj mu łapówkę, a później idź i powiedz - jest przyzwoleniem na takie postępowanie. Ja wolałabym powiedzieć mu, jakie on ma możliwości dochodzenia swoich praw obywatelskich poprzez udowodnienie, że ten urzędnik przez ten rok czy przez te dwa lata nie wykonywał odpowiednio swojej pracy. Istnieje coś takiego, jak sankcjonowanie, to znaczy przymykanie oczu na to, że istnieją postępowania korupcyjne. I tak rzeczywiście dzieje się na różnych szczeblach naszego społeczeństwa. A gdzie się to zaczyna? Zaczyna się już w szkole. Zaczyna się przyzwoleniem na taką sytuację, w której uczniowie już nie składają się, żeby kupić wspólny prezent. Na ostatnim zakończeniu roku szkolnego byłam świadkiem, jak 35 uczniów kupowało pani nauczycielce oddzielnie prezent i każdy co innego. To były kolczyki, zegarki, biżuteria, nawet ktoś kupił buty, bluzki, tak że pani wyszła objuczona. Pokazaliśmy młodym ludziom wchodzącym w życie społeczne formułę postępowania. Przyzwoleniem nazywam również to, że zanim osoba, która idzie do lekarza zastanowi się nad tym, że jest chora, to ona wie, że ma coś temu lekarzowi zanieść. I z tym trzeba walczyć. Potrzebne są do tego i organizacje pozarządowe. Fundacja Batorego w formie edukacji społecznej robi bardzo wiele. Ale również potrzebne są kampanie informacyjne w urzędach, kampanie robione przez rząd, poszczególne resorty i ministerstwa. Chodzi o to, aby człowiek nie czuł się zagubiony na tej ścieżce funkcjonowania, tylko wiedział, jak to prawo może sam egzekwować, zanim w pewnym momencie da łapówkę, albo będzie tą osobą, której ktoś proponuje łapówkę. Wtedy, kiedy mówimy o prawie, musimy pamiętać o tym, że mamy prawo, ale ono wywodzi się z sankcji społecznych. Gdyby następowało odrzucenie społeczne polityków, którzy się skorumpowali, ale którym nic nie udowodniono, to wtedy trudno byłoby posłowi, prokuratorowi, sędziemu wytrzymać w swoim zawodowym środowisku. My tego nie robimy.

I ostatnia sprawa, media i to co się w nich pisze, w jaki sposób media są traktowane.

Tak, panie Prokuratorze, trzeba pisać nawet wtedy, gdybyśmy mieli być w tych rankingach na szarym końcu. Natomiast pytanie brzmi: Czy to prasa powinna o tym pisać jako "organ ścigania"? Czy wprost przeciwnie - prasa powinna donosić o tym, co robią organy ścigania? ydaje mi się, że kolejność powinna być inna. Prasa pełni funkcję informacyjną. Mało tego, podważa zaufanie również do organów ścigania, bo to nie one i nie na ich wniosek dane sprawy są ujawniane.

Michał Chudzik - UW, Wydział Prawa

Muszę powiedzieć, że z kilku przyczyn zgadzam się z panią Celiną Nowak co do krytycznego podejścia do tego instrumentu bezkarności. I odpowiadając na pytanie pana Marszałka, który podał przykład kolegi, znajomego czy też wymyślony: Jeżeli mamy sytuację, kiedy obywatel jest zmuszony do wręczenia łapówki, czy wtedy skutecznym narzędziem ochrony takiego obywatela byłby przepis przewidujący bezkarność za wręczenie łapówki? A zatem - urzędnik nie wydaje decyzji i rozumiem, że obywatel może nie znać drogi administracyjnej, aby tego urzędnika przymusić, w więc wręcza łapówkę, żeby ten urzędnik wydał decyzję. Jeżeli to jest decyzja zgodna z prawem, którą ten obywatel i tak by uzyskał, to w tym przypadku przepis przewidujący bezkarność byłby wystarczającym narzędziem, aby go uchronić.

Natomiast, jeśli mówimy, że ten przepis ma stanowić skuteczną walkę z korupcją, to już jest inna sprawa. Konieczne zło, na zasadzie świadka koronnego, to jest pewne narzędzie walki z korupcją i stąd moje pytanie do pana Prkuratora: Jaka była przyczyna zgłoszenia w pierwszym półroczu tych 50 przypadków korupcji? Bo, tak jak Pan wskazał, stosunek łączący wręczającego i przyjmującego łapówkę jest bardzo specyficzny. I do momentu, do którego obie strony są z tej umowy korupcyjnej zadowolone i się z niej wywiązują, to brak jest podstaw do tego, aby którakolwiek z tych stron donosiła na drugą. Można powiedzieć, że 50 spraw to jest dużo, a można powiedzieć, że to jest mało, natomiast istotne jest to, co było przyczyną zgłoszenia tych przypadków. Jeżeli było nią tylko i wyłącznie czy też w głównej mierze to, że urzędnik nie wywiązał się ze swojej części umowy, to jest to bardzo słabe narzędzie.

Jerzy Szymański

Opracowując dla potrzeb sejmowej komisji kontroli państwowej wstępną ocenę skuteczności nowych uregulowań, zażądałem informacji od prokuratorów terenowych i zadałem pytanie: Jakie są najczęstsze motywy, którymi kierują się sprawcy korupcji czynnej? Najczęstszym motywem jest to, że urzędnik, który wziął - umownie nazywamy go stroną bierną korupcji - - po prostu się nie wywiązał.

Ale są też i inne przyczyny. Może być taka sytuacja - policjant ukarał kierowcę mandatem za jakieś przewinienie drogowe. Okazało się, że to był właściciel cukierni. Ten policjant przychodził później przez półtora roku i żądał nieodpłatnie wyrobów cukierniczych. I tenże cukiernik na tyle się zdenerwował, że korzystając z przepisów o bezkarności doniósł, ponieważ uznał takie zachowanie policjanta za niemoralne.

W dwóch sprawach stwierdziliśmy inne przyczyny. Kiedy pojawiły się przepisy o bezkarności, to zostały jednak w miarę rozpropagowane i dotarły do świadomości społecznej. W trzech, czterech sprawach sam fakt wprowadzenia tych przepisów spowodował zgłoszenie przypadków łapówkarstwa. W czasie kontroli drogowej policjant, nie sprawdzając nawet dokumentów kierującego pojazdem, domaga się łapówki. Wyjątkowo bezczelne zachowanie tego funkcjonariusza powoduje poczucie skrzywdzenia. Sytuacja zmusza tego człowieka, od którego wymusza się łapówkę, do zgłoszenia.

Ale generalne przyczyny są takie, że sprawa nie została załatwiona. Tutaj pojawia się też element niebezpieczny. Ta strona, która dała łapówkę, czynna strona korupcji, wymusza załatwienie sprawy, więc stan takiego bezprawia może się utrzymywać, pojawia się szantaż: jak nie załatwisz, to zgłoszę.

Andrzej Makarewicz - MSZ, Departament Prawno-Traktatowy

Chciałbym wyrazić ubolewanie, że ta dyskusja obejmuje tylko trzy konwencje, a nie obejmuje jeszcze czwartej - podpisanej w Meridzie w Meksyku. Byłoby ciekawe usłyszeć, jak nasze polskie ustawodawstwo, jak osoby występujące z referatami, oceniają dostosowanie naszego prawa do tej konwencji powszechnej, która została zainicjowana i zainspirowana przez Polskę i która uzyskała, jak na tego rodzaju dokument, bardzo duże poparcie. W tej chwili państw, które podpisały tę konwencję jest sto jedenaście. Celem m.in. mojego wystąpienia jest pozyskanie wśród Państwa sojuszników do tego, aby konwencja ta była ratyfikowana przez Polskę możliwie jak najszybciej. Taką deklarację złożył przewodniczący delegacji polskiej w swoim wystąpieniu na tej konferencji mówiąc, że zostanie nadany priorytet tej sprawie, jeśli idzie o jej ratyfikację.

Konwencja została szybko, jak na tego rodzaju dokument, przygotowana i prace nad uzgodnieniem i przyjęciem tekstu trwały około dwóch lat. Zawiera ona szereg nowatorskich postanowień i stanowi w jakimś stopniu "czapkę" tamtych poprzednich uregulowań, jest dokumentem uniwersalnym. Przewiduje wymóg uznania przez państwa - - strony za przestępstwa czynów obejmujących szeroko rozumiane działania korupcyjne, w tym nie tylko przekupstwo i defraudację majątku publicznego, ale także płatną protekcję oraz ukrywanie i pranie zysków z korupcji. Tworzenie mechanizmów i podejmowanie odpowiednich środków mających na celu zapobieganie i zwalczanie korupcji zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, a także popieranie - co jest bardzo ważne - aktywnego włączania się w te działania społeczeństwa obywatelskiego dla mobilizowania opinii publicznej przeciwko korupcji oraz współdziałania w jej zapobieganiu i zwalczaniu.

Możliwość, co jest novum w tego rodzaju rozwiązaniach, dochodzenia zwrotu mienia pochodzącego z korupcji przekazanego do innych państw, co posiada szczególne znaczenie dla krajów rozwijających się.

I wreszcie - szeroko rozwinięte zasady współpracy między państwami we wszystkich aspektach walki z korupcją, jak zapobieganiu, postępowaniu dochodzeniowym, karaniu sprawców, a także w postępowaniu związanym ze zwrotem mienia pochodzącego z korupcji.

W uzasadnieniu, które towarzyszyło wnioskowi o wyrażenie zgody Rady Ministrów na podpisanie tej konwencji zawarte jest stwierdzenie, uzgodnione międzyresortowo, że generalnie prawo polskie jest zgodne z postanowieniem konwencji w stopniu umożliwiającym jej podpisanie. Czyli nasze przepisy odpowiadają zasadom czy uregulowaniom konwencji. Ale Ministerstwo Sprawiedliwości, które było tu głównym autorem tego uzasadnienia zastrzegło, że niezbędne będzie dokonanie szczegółowej analizy postanowień konwencji pod kątem konieczności pełnego dostosowania prawa polskiego do jej postanowień.

I stąd właśnie moje ubolewanie i żal, że tego od Państwa nie usłyszałem.

W szczególności zwraca się tutaj uwagę na konieczność wprowadzenia mechanizmów pozwalających na zwrot mienia uzyskanego w wyniku popełnienia przestępstwa objętego zakresem tej konwencji oraz rozważenie potrzeby kryminalizacji tak zwanego nielegalnego wzbogacenia.

To są elementy, na które trzeba będzie zwrócić specjalną uwagę.

Ze względu na to, że wielokrotnie nawiązywano do rankingu Transparency International, gdzie Polska, niestety, wśród państw członkowskich Unii Europejskiej, zarówno tych starych, jak i nowych, zajmuje ostatnie miejsce, istnieje pilna potrzeba ratyfikacji tej konwencji, poprzedzona odpowiednim dostosowaniem do polskich przepisów.

Chciałbym nawiązać do informacji już z ostatniej chwili. Istnieje taka inicjatywa obywatelska Global Compact obejmująca wielkie korporacje, mająca za cel promowanie w działalności tych korporacji - zasad dotyczących przestrzegania praw człowieka, prawa pracy i środowiska. Na tzw. szczycie tego Global Compact, w którym uczestniczyło ponad 400 szefów wielkich korporacji, bo obejmuje ona blisko 1500 największych korporacji z kilkudziesięciu państw świata, postanowiono - do dziewięciu zasad obejmujących te dziedziny, o których wspomniałem - dodać również dziesiątą, mówiącą o potrzebie zwalczania korupcji. Jest to niezwykle istotne, bo dociera bezpośrednio do tych instytucji, do tych ludzi, którzy mają bezpośrednio do czynienia z tymi, dla których przypadki korupcji są niezwykle istotne w funkcjonowaniu.

Ewa Bońkowska - sędzia Sądu Okręgowego w Płocku

Kilka dni temu byłam na konferencji w Tallinie. Konferencja poświęcona była zwalczaniu przestępczości prania brudnych pieniędzy. Była zorganizowana na zasadzie warsztatów, gdzie każdy uczestnik przedstawiał przykład zjawiska prania brudnych pieniędzy (również i ja, chociaż nie spotkałam się wcześniej z takim zjawiskiem). Te przykłady, które podawali inni uczestnicy, były świetne i świadczyły o tym, jak skromną posiadam wiedzę na ten temat. Obawiam się, że taką skromną wiedzę na temat mechanizmów, które funkcjonują mają także prokuratorzy i policjanci. Śmiem twierdzić, że nie wszyscy jesteśmy albo w znacznej części jesteśmy bardzo słabo przygotowani, jeśli chodzi o rozpoznawanie tej wielkiej korupcji, która gdzieś się kryje w zawiłościach prawa, w jakichś tam szczegółach.

Te warsztaty, w których uczestniczyłam, chcemy powtórzyć w Polsce. To są warsztaty, w których uczestniczą prokuratorzy, policjanci i przede wszystkim - pracownicy urzędów finansowych, a także sędziowie, bo my jesteśmy jakby na końcu całej tej grupy. Przedstawiciele tych zawodów powinni spotykać się i wymieniać informacje na temat swojej wiedzy, gdzie może pojawić się czynnik korupcjogenny i jakie przepisy generują te zjawiska.

To szkolenie w Tallinie, świetnie przygotowane, nauczyło mnie bardzo wiele i chcę w ramach Stowarzyszenia Sędziów Polskich Justicia, kontynuować te szkolenia w Polsce. Chciałabym podzielić pogląd pani Celiny Nowak na temat bezkarności osoby dającej łapówkę. Ta osoba musi się fatalnie czuć, żeby pójść do prokuratora i przyznać się do tego. Mnie się wydaje, że taka osoba powinna wiedzieć, jak ma się prawidłowo zachować w sytuacji, kiedy jej sprawa nie zostaje w sposób zgodny z prawem załatwiona w odpowiednim czasie. Urzędnik ma przecież określony czas na wydanie decyzji. Taki człowiek powinien wiedzieć, że po upływie tego czasu ma prawo zaskarżyć niewydanie tej decyzji. Powinien nauczyć się przede wszystkim prawidłowej postawy obywatelskiej. Dlatego potrzebne są ulotki, potrzebna jest informacja. Natomiast zwalczanie korupcji i prawo karne w tym względzie to jest końcówka. My musimy walczyć z przyczynami. Warto byłoby zrobić anonimową ankietę nt. łapówkarstwa wśród sędziów i prokuratorów i porównać jej wyniki z taką ankietą wśród obywateli, jak to się ma względem siebie.

Anna Wesołowska - sędzia Sądu Okręgowego w Łodzi

Orzekam w sprawach karnych, ostatnio głównie w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej i nie ukrywam, że bardzo często pojawiają się tam wątki korupcyjne. Również mam do czynienia ze sprawami korupcyjnymi dotyczącymi pracowników wymiaru sprawiedliwości.

Chciałam podzielić się swoim doświadczeniem z 20 lat pracy. Bardzo trudne są sprawy dotyczące korupcji. I każdy przepis, który chociaż odrobinę przybliży nas do zwalczania tego zjawiska, jest potrzebny. Jestem wychowana, tak jak większość prawników, na zasadach legalizmu, jestem do nich bardzo przywiązana. Z punktu widzenia etyki nie podoba mi się instytucja świadka koronnego, jak również nie podoba mi się to, że sprawca może być bezkarny, pomimo że tę łapówkę wręczył. Ale ta instytucja jest potrzebna w tych czasach, w których żyjemy. Bez tego nie damy rady. Ta instytucja już zaczęła spełniać swoją rolę.

Na łamach prasy codziennej - "Dziennika Łódzkiego" - od dwóch lat piszę dla młodzieży krótkie felietony na temat prawa. Kiedy miały być prowadzone w szkołach zajęcia dotyczące korupcji napisałam sześć felietonów. To są krótkie felietony, które nauczyciele w Łodzi omawiają na lekcjach wychowawczych. Po artykule na temat korupcji rozdzwoniły się telefony. Dzwonili ludzie, którzy chcieli się dowiedzieć, czy na pewno jest przepis zwalniający od odpowiedzialności osobę, która dała łapówkę. Przypuszczam również, że dzwonili zainteresowani, czyli Ci, którzy te łapówki biorą. Czy na pewno jest taka instytucja, bo oni zaczęli się lękać, a więc kapitalna funkcja profilaktyczna. Dopóki nie wywalczymy, nie znajdziemy innych mechanizmów zwalczania korupcji, nie likwidujmy przepisu, który może spełnić swoją rolę. Minęło sześć miesięcy, ale tylko na terenie Łodzi ujawniono wiele spraw dotyczących korupcji wśród nauczycieli. Te sprawy ujawniono dzięki uczniom, bo oni się dowiedzieli, że są takie przepisy, że oni mają prawo, a w związku z tym chcą to ujawnić. W wielu szkołach nauczyciele wprost powiedzieli: proszę nie dawać nam prezentów. A więc krótka informacja może wiele zdziałać. I może dobrze byłoby, żebyśmy informowali społeczeństwo nie tylko o aferach korupcyjnych, ale także o tym, co nam wolno w sytuacji, w której ktoś od nas żąda łapówki i co możemy zrobić, nawet jeżeli już tę łapówkę daliśmy. Mamy wiele możliwości. I to jest problem, który chciałam poruszyć, żeby społeczeństwo edukować. Nie wiem w ilu szkołach się to zaczęło, ale na terenie Łodzi efekty już mamy. Drugi problem, który zawsze poruszam dotyczy mechanizmów, które pomogą zwalczać tę korupcję środowiskową. Nawet w tych sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej mamy teraz świadków koronnych, mamy "małych" świadków koronnych i oni wiele rzeczy mówią. Ale tam, gdzie sprawa dotyka korupcji adwokata, sędziego, lekarza, to są już oczywiście procesy. Taka informacja na etapie zbierania dowodów powinna wpłynąć np. do prezesa sądu na piśmie. Prezes, jeżeli nawet nie rozpocznie postępowania, to powinien przeprowadzić jakieś wyjaśnienia. Z tą propozycją występowałam już do trzech kolejnych ministrów, żeby - jeżeli już toczy się takie postępowanie wyjaśniające - w aktach sędziego znalazła się taka informacja. Nigdzie do tej pory nie uzyskałam aplauzu.

Nie wierzę w to, żeby pracownicy mimo tych zabezpieczeń, jakie proponują te konwencje, mieli odwagę wprost występować. Zanim te wszystkie przepisy wejdą w życie, to ich zwolnią, stracą bardzo dużo, nawet - jak ich później do pracy przywrócą - to już będzie trochę za późno

Szalenie istotne jest budzenie świadomości społecznej. Jeżeli będziemy o tym mówić to ci, którzy ujawniają, będą się czuć bezpieczniej i będziemy czuli, że to jednak my mamy rację. Bo teraz jest tak, lepiej się nie odzywać, a niektórzy nie wierzą w to, że dany współpracownik, świetny kolega jest osobą skorumpowaną.

Wrócę do przepisu, do bezkarności sprawcy korupcji czynnej. Pani Nowak mówiła o tym, że może nadzwyczajne złagodzenie kary, może umorzenie, że nie powinno to być takie jednoznaczne. Na tym etapie to jest dobry przepis. Sprawca, jeżeli będzie miał kombinować, co to znaczy nadzwyczajne złagodzenie kary, a może mi umorzą, albo nie, nie zdecyduje się na to. W tej chwili, nawet jeżeli nam się to nie podoba od strony etycznej, to ta forma jest rozsądna. To jest tak, jak przy "małym" świadku koronnym, tam sędzia musi zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary. Przeprowadziłam badania na "małych" świadkach koronnych - oni wprost mówią, że gdyby nie było tego przepisu o nadzwyczajnym złagodzeniu kary, to nigdy by pewnych rzeczy nie powiedzieli, a oni ujawniają szereg bardzo poważnych przestępstw.

Zbyszko Piwoński - senator

Wysłuchałem o badaniach NBP i swoistym rejestrze tych 600 pozycji i myślę, że o ile dość pozytywnie w świetle raportu i badań wyszła ta część legislacji dotycząca procesu postępowania karnego i wykrywania, o tyle inna byłaby prawdopodobnie ocena legislacji w odniesieniu do tego, co jest źródłem przyczyn.

Proponowałbym odbycie dyskusji nad tamtym rejestrem. Ona byłaby równie ciekawa i być może doprowadziłaby do konkretnych rozwiązań, które wcale nie wynikają z jakichś zupełnie zobiektywizowanych przyczyn gospodarczych czy społecznych, a po prostu innego spojrzenia, aby usunąć te właśnie źródła.

Janusz Paczocha

Muszę się wdać w polemikę z przedstawicielami naszego sądownictwa, ponieważ punkt widzenia pani Sędzi wydaje mi się nieco naiwny.

Podam konkretny przykład w których obywatel czuje się przymuszony - projekt ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wprowadzono tam zapis polegający na tym, że przedsiębiorca ma tylko i wyłącznie zgłosić działalność gospodarczą, nie musi się ubiegać o zezwolenie. Zapis jest taki, że zgłasza się, prosi o wpis do rejestru i musi czekać dwa tygodnie. Jeżeli urzędnik nie zareaguje, to musi wystąpić na piśmie po raz drugi i znowu odczekać tydzień. Jeżeli urzędnik dwukrotnie "prześpi" tę sprawę, to wtedy petent może rozpocząć dalsze postępowanie, już nie oglądając się na tego urzędnika. I proszę teraz przełożyć tę sytuację na Pani oczekiwanie dotyczące wzrostu świadomości obywatelskiej, wykorzystania wszystkich dróg do tego, aby urzędnik w terminie, właściwie i kompetentnie załatwił to, co się obywatelowi należy. Jeżeli chodzi o rozpoczęcie działalności, to ponieważ zaangażowane są środki i wiąże się z tym ewentualne stworzenie miejsc pracy, to zwłoka jednego dnia może przesądzić o tym, że przedsiębiorca wycofa się z tego zamiaru albo po prostu zacznie funkcjonować w szarej strefie. Duże znaczenie ma czynnik czasu i on przesądza o tym, aby obywatel doszedł do wniosku, że znajduje się w sytuacji przymusowej. Wtedy sięgnie po łapówkę i mając ten przepis o bezkarności, jak już otrzyma ten dokument, który mu się oczywiście należał, to być może częściej skorzysta i zawiadomi odpowiednie organy.

Ewa Bońkowska

Za taką osobą stoi prokurator, ta osoba ma silne wsparcie. Jeśli widzi, że ma do czynienia z taką sytuacją to pierwszy wniosek prokuratora będzie - wnoszę o odstąpienie od wymierzenia kary dającemu łapówkę, wnoszę o nadzwyczajne złagodzenie. Natomiast nie możemy przewidywać, że nie będzie takich sytuacji, w których dający zrobi to złośliwie, a potem pójdzie i naskarży. Wykluczy Pan taką sytuację? I będzie siedział i będzie się czuł świetnie. Rozumiem intencję tego przepisu. To są tylko wątpliwości. Moim obowiązkiem jest stosować prawo, ale ja te wątpliwości mam. Natomiast prawda jest i taka, że powinniśmy pewnie zmienić niektórych urzędników, a przede wszystkim takie prawo stanowić, które będzie hamowało albo uniemożliwiało takie sytuacje. Dla mnie to jest niewyobrażalne. Podam taki przykład. W moim sądzie zwolniło się jedno miejsce, jakiegoś sekretarza sądowego i moja koleżanka mówi, co zrobić - zgłosiło się 50 osób, chyba było ze 20 telefonów. Zorganizowała konkurs. Nie ma przepisów na konkurs w sądzie, prezes decyduje, kogo zatrudnić. Ale zorganizowała konkurs, jak również komisję i zrobiła to tak, że nie było ani jednego podejrzenia, ale sama starała się uniknąć sytuacji niezręcznej.

Przede wszystkim chyba z większą starannością podchodziłabym do zatrudniania urzędników. To naprawdę muszą być wybrane osoby. A chyba takich w Polsce nie brakuje, nie powinniśmy mieć problemów. Co roku studia prawnicze kończy dużo osób i z tego co wiem, dużo tych osób szuka pracy, a to są świetni fachowcy. Poza tym nie możemy przewidywać takiej sytuacji, że może pojawić się ktoś, kto złośliwie da tę łapówkę, a potem pójdzie i naskarży.

Janusz Wojciechowski

W dotychczasowym stanie prawnym, przed tą zmianą, mieliśmy taką sytuację, że teoretycznie odpowiadali obaj - i dawca, i biorca, a praktycznie nie odpowiadał żaden. Więc nie żałujmy, że zrezygnowaliśmy z karalności tego dawcy. Teraz mamy, że i w teorii i w praktyce, przynajmniej jedna strona tego układu może ponieść odpowiedzialność.

Alina Hussein

Chciałabym odnieść się do wypowiedzi Pani z MSW, która mówiła o tym, że istnieje przyzwolenie, zgoda na korupcję. Chciałabym temu zaprzeczyć. Uważam, że my nie zezwalamy. Jesteśmy jedynie ofiarami, które próbują na miarę swoich sił i możliwości walczyć z tym zjawiskiem. Ogromnym nadużyciem wydaje mi się mieszanie do tego dzieci, które są zmuszane do dawania łapówek nauczycielom. Na pewno dzieci same nie wpadłyby na pomysł, żeby dawać kolczyki czy torebki, bo to są rzeczy osobiste. A zatem wydaje mi się, że to jest absolutne nadużycie, żeby w ten sposób mówić, zwłaszcza o dzieciach. I dziwi mnie, że przedstawicielka tego resortu zachęcała do prowadzenia szerokich kampanii, podczas gdy zdaje się, że nie podano jeszcze całkowicie w pełni do wiadomości publicznej w Polsce informacji o tym, w jaki sposób została zrealizowana rządowa strategia antykorupcyjna. A tego właśnie chciałabym się dowiedzieć od przedstawiciela resortu MSWiA, który koordynuje realizację i wdrożenie tej strategii.

Celina Nowak

Moje wątpliwości moralne nieustająco budzi kwestia wrzucania do jednego worka tych, którzy muszą się opłacić i którzy sami opłacają. Tych, którzy działają z bezradności i tych, którzy z bezczelności. Nie potępiałabym tak bardzo ustawodawstwa, które obowiązywało wcześniej. W okresie byłego ustroju ustawy karne nie były takie złe. Wprost przeciwnie, niektóre były całkiem przyzwoite. Jeżeli chcemy uzasadniać naszą tradycją prawną pewne odrębności w zakresie prawa polskiego w stosunku do konwencji międzynarodowych, to nie powinniśmy abstrahować od tej tradycji, która była i w tym sensie sięgać do wzorców, które były i do instytucji, które się sprawdzały albo się nie sprawdzały.

Jeśli chodzi o prawo pracy. W raporcie piszę o tym, że w istocie zawiadomienie o akcie korupcyjnym wynika ze społecznego obowiązku zawiadamiania o przestępstwach. Niemniej jednak moja wiara w tym zakresie jest słaba, że pracodawca uznałby, że takie zawiadomienie i dopełnienie tego społecznego obowiązku będzie stanowić przesłankę do nie wypowiadania umowy o pracę.

Chciałabym poprzeć głosy tych z Państwa, którzy mówili o kampaniach informacyjnych dotyczących i prawa pracy, i prawa cywilnego. Trochę ze smutkiem stwierdzam, że nie dyskutowaliśmy na temat tych możliwości, które oferuje prawo cywilne.

Gdybyśmy jednak wyobrazili sobie falę powództw złożonych do sądów cywilnych przeciwko Skarbowi państwa o szkody wyrządzone aktami korupcyjnymi dokonanymi przez funkcjonariuszy publicznych na gruncie na przykład działalności gospodarczej, to - być może - taka fala powództw skłoniłaby państwo do podjęcia pracy u podstaw nad urzędnikami.

Copyright © Fundacja Batorego

na początek strony