O przyszłości Europy

Przezwyciężanie obcości. 
Kaliningrad 
jako rosyjska enklawa 
wewnątrz Unii Europejskiej

Raporty 1

Opracowanie:
Grzegorz Gromadzki
Andrzej Wilk

Współpraca:
Tadeusz Chabiera
Bartosz Cichocki
Piotr Kosiewski
Agnieszka Magdziak–Miszewska
Jan Puchalski
Mariusz Jan Radło
Robert Traba
Marcin Wojciechowski
Adam Zieliński

Redakcja:
Jakub Boratyński
Katarzyna Morawska

Wydawca:
Fundacja im. Stefana Batorego

Wstęp

Niniejszy raport to pierwsze z serii planowanych opracowań, które prezentować będą głos polskich środowisk pozarządowych na temat ważnych, z punktu widzenia integracji europejskiej, zagadnień międzynarodowych. 

Inicjatorem przedsięwzięcia jest Fundacja im. Stefana Batorego. Do współpracy nad kolejnymi raportami zapraszamy różne organizacje pozarządowe. 
Tekst, który mamy przyjemność dziś Państwu zaprezentować powstał we współpracy z Centrum Stosunków Międzynarodowych oraz Stowarzyszeniem Kulturowym Borussia. W pracy nad raportem uczestniczyli także niezależni eksperci. 
Wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tego opracowania serdecznie dziękujemy za życzliwą pomoc i cenne uwagi.

Korzystając z formuły krótkich raportów (“policy papers”), pragniemy w komunikatywny dla zachodniego odbiorcy sposób, mówić o sprawach ważnych dla przyszłości Europy, a także przyczynić się do pobudzenia dyskusji na ten temat w Polsce. Nie chcemy ograniczać się do prezentacji polskiego punktu widzenia i polskich interesów. Zależy nam na tym, aby nasze propozycje uwzględniały perspektywę ogólnoeuropejską i stanowiły rzeczywisty wkład do debaty nad tym, jaka powinna być polityka zewnętrzna Unii Europejskiej. 

Wierzymy, że w tej dyskusji ważną rolę mogą odegrać organizacje pozarządowe. Nie są one skrępowane licznymi ograniczeniami wynikającymi z bieżącej polityki i delikatnych negocjacji z Unią. Wydaje się także, że opinie polskich środowisk pozarządowych mogą okazać się ciekawe, bowiem z pewnością na wiele spraw patrzymy z nieco innej perspektywy niż obecni członkowie Unii Europejskiej. 

Zapraszamy do lektury i dyskusji.

Fundacja im. Stefana Batorego

J
ednym z ważnych wyzwań dla rozszerzonej Unii Europejskiej, w skład której wejdzie Litwa i Polska będą relacje z Obwodem Kaliningradzkim, który stanie się rosyjską enklawą otoczoną obszarem unijnym. Obecnie dyskusja nad przyszłością Obwodu jako wewnątrzunijnej enklawy toczy się zarówno w UE jak i w Rosji. Jak dotąd zaprezentowano jednak jedynie wstępne projekty rozwiązań.
W dyskusji uczestniczą także Litwa i Polska – bezpośredni sąsiedzi Obwodu Kaliningradzkiego. 
Niniejszy raport, ogłoszony przez polskie środowiska pozarządowe, wpisuje się w europejską dyskusję na temat przyszłości relacji Unii Europejskiej z Obwodem Kaliningradzkim. Choć uwzględniamy w nim doświadczenia wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa Polski, to zasadniczą perspektywą proponowanych przez nas działań jest interes ogólnoeuropejski. 
Kwestia kierunku rozwoju relacji UE z Obwodem Kaliningradzkim powinna być rozwiązana w ciągu najbliższych lat, tak aby wraz z wejściem Polski i Litwy do Unii Europejskiej nie nastąpiło gwałtowne pogorszenie kontaktów Obwodu ze światem zewnętrznym.

I. Sytuacja Obwodu Kaliningradzkiego. 

1. Społeczeństwo regionu i jego specyfika.
Dla społeczności zamieszkującej Obwód Kaliningradzki jedną z najważniejszych zmian jakie dokonały się po rozpadzie ZSRR było z pewnością zjawisko, które można określić mianem “fenomenu otwarcia”. Po latach pełnej izolacji okresu zimnej wojny, kiedy Obwód był całkowicie zamknięty dla obcokrajowców, nastąpiło otwarcie na świat. Na początku lat dziewięćdziesiątych rozpoczęły się kontakty z bezpośrednimi sąsiadami: z Polską, a także z Litwą, która ogłaszając niepodległość stała się dla mieszkańców Obwodu zagranicą. Podróże do tych krajów ułatwiały rozwiązania pozwalające na bezwizowe przekraczanie granicy. W tamtym czasie czymś naturalnym stały się również kontakty z “odwiecznymi wrogami” takimi jak Niemcy czy kraje skandynawskie.
Doszło do pewnego paradoksu. Z jednej strony nowa sytuacja polityczna w Europie doprowadziła do izolowania Obwodu od macierzy, z drugiej zaś pozwoliła na kontakty ze światem zewnętrznym. Okazało się, że casus enklawy jest zarazem upośledzeniem regionu jak i jego szansą.
O tym, że w oczach mieszkańców Obwodu Kaliningradzkiego i Rosjan z innych części Federacji Rosyjskiej nowa sytuacja była postrzegana przede wszystkim jako szansa, świadczą dane dotyczące migracji. W ostatniej dekadzie więcej ludzi przyjechało do enklawy niż z niej wyjechało. Napływ ludzi do Obwodu rekompensował naturalne zmniejszanie się liczby ludności spowodowane ujemnym przyrostem naturalnym, tak, że liczba mieszkańców wciąż oscyluje wokół 950 tysięcy osób. Co ciekawe, zjawisko spontanicznej, dodatniej migracji zadaje kłam rozpowszechnionej wśród moskiewskiej elity opinii, że Obwód jest regionem, który w porównaniu z innymi regionami Rosji ma małe szanse na rozwój.
W ostatnich latach ma miejsce powolny proces powstawania regionalnej tożsamości wśród mieszkańców enklawy. Rzecz jasna nie chodzi tu o powstanie “narodowości kaliningradzkiej” lecz o dostrzeganie przez mieszkańców własnej specyfiki w ramach wielkiej Rosji. 
Jest to zjawisko tym ciekawsze, że cała ludność Obwodu jest napływowa, przybyła tam po II Wojnie Światowej, w czasach istnienia ZSRR. Ze względu na swe zróżnicowanie narodowościowe ludność ta charakteryzowała się przede wszystkim tożsamością radziecką a nie rosyjską. Utożsamianie się ze Związkiem Radzieckim było tym bardziej oczywiste, gdyż Obwód był zmilitaryzowany. Starsze pokolenie jest nadal związane z ZSRR. Sentyment do starego systemu jest wśród tej grupy osób nadal bardzo widoczny. Średnie i młode pokolenie w większym stopniu akceptuje nową rzeczywistość.
Podobnie jest w przypadku znacznej części kaliningradzkiej elity politycznej i gospodarczej, która doszła do władzy w wyniku ostatnich wyborów na gubernatora Obwodu i do Dumy obwodowej. Rozumie ona specyfikę miejsca swojego zamieszkania. Dlatego też jest zainteresowana poprawą kontaktów z bezpośrednimi sąsiadami, a także z UE.

2. Potencjał militarny Obwodu.
Zgrupowanie Sił Zbrojnych Federacji Rosyjskiej w Obwodzie Kaliningradzkim przeszło w ostatnich latach gruntowną reorganizację. Flota Bałtycka, w skład której weszły wszystkie stacjonujące w Obwodzie jednostki, należy obecnie do najlepszych pod względem organizacji i wyszkolenia związków operacyjnych rosyjskiej armii. Jest ona prawdopodobnie jedyną tego szczebla strukturą Sił Zbrojnych FR, która dopasowała się do nowej sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej Rosji. Stan ten jest niewątpliwie zasługą wieloletniego dowódcy Floty, admirała Władimira Jegorowa, obecnie pełniącego funkcję gubernatora Obwodu. Potencjał Floty od kilku lat utrzymywany jest praktycznie na tym samym poziomie i prawdopodobnie w najbliższych latach stan ten nie ulegnie zmianie. Zdaniem adm. Jegorowa Rosja nie jest obecnie zainteresowana rozbudową sił zbrojnych w Obwodzie "ani z gospodarczego, ani z wojskowego punktu widzenia". Liczebność Sił Zbrojnych FR w Obwodzie Kaliningradzkim nie przekracza 25 tysięcy (oficerów i żołnierzy).
Jednostki marynarki wojennej i lotnictwa Floty Bałtyckiej stanowią nieduży zespół (de facto Flota została zredukowana do rozmiarów Flotylli a nazewnictwo zostało utrzymane ze względów prestiżowych), ale posiadający wybitne walory taktyczne. Trzon Floty stanowią małe jednostki rakietowe przeznaczone do zwalczania okrętów podwodnych oraz minowo–trałowe. Duże okręty nawodne i okręty podwodne służą na ćwiczeniach przede wszystkim w charakterze celów. Okręty są jak na warunki rosyjskie stosunkowo nowe. Około 70% z nich służy nie dłużej niż 15 lat. Podobnie przedstawia się sytuacja z lotnictwem Floty. 
Charakter morskiego komponentu Floty Bałtyckiej, po zmianach w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych jest typowo defensywny (wraz z wycofaniem większości dużych okrętów zrezygnowano z koncepcji uderzenia na cieśniny duńskie). Prowadzone ćwiczenia pozwalają przypuszczać, że w przypadku ewentualnego konfliktu celem Floty będzie sparaliżowanie żeglugi na Bałtyku.
Jednostki lądowe Floty Bałtyckiej mają niepełne stany osobowe bądź są skadrowane. Blisko połowa brygad i pułków poszczególnych rodzajów wojsk funkcjonuje jako Bazy Przechowywania Uzbrojenia i Sprzętu Wojskowego. Ze względu na konieczność uzupełnienia stanów osobowych, wojska lądowe nie są zdolne do podjęcia działań bez przeprowadzenia mobilizacji.
W ostatnim czasie opinia publiczna została zaniepokojona doniesieniami na temat rozmieszczenia ładunków nuklearnych na terenie Obwodu. Należy przypomnieć, że na obszarze Obwodu prawdopodobnie od wielu lat znajdują się niewielkie składy artyleryjskiej amunicji jądrowej z lat pięćdziesiątych i taktycznych głowic jądrowych do wyrzutni SCUD. Mimo rosyjskiego dementi nie można jednoznacznie stwierdzić czy w ostatnim czasie doszło do rozmieszczenia nowej taktycznej broni nuklearnej na terenie Obwodu. Przetransportowanie tam tego typu broni z pewnością przyczyniłoby się do pogorszenia atmosfery w polityce międzynarodowej, w tym także relacji UE–Rosja.
Poza jednostkami Sił Zbrojnych FR w Obwodzie Kaliningradzkim stacjonują jeszcze jednostki tzw. innych wojsk: Wojsk Pogranicznych Służby Granicznej FR (ok. 5 tys.) i Wojsk Wewnętrznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych FR (ok. 1 tys.). Obecny rosyjski potencjał militarny w Obwodzie Kaliningradzkim należy uznać za odpowiadający pojemności operacyjnej regionu. Za stałą obecnością w Bałtijsku – bazie morskiej Floty Bałtyckiej w Obwodzie Kaliningradzkim – ok. 70% Floty Bałtyckiej przemawia fakt, że port ten jest jedynym niezamarzającym portem rosyjskim na Bałtyku.
Odchodząca do rezerwy kadra Floty Bałtyckiej z reguły pozostaje Obwodzie Kaliningradzkim. Podstawą jej funkcjonowania jest działalność gospodarcza prowadzona na styku lokalnej administracji, struktur wojskowych i tzw. szarej strefy. Część kadry podejmuje działalność gospodarczą jeszcze w czasie służby. Dotyczy to szczególnie oficerów ze struktur logistycznych. O pozostaniu byłych wojskowych w Obwodzie i kierunku ich cywilnej działalności decyduje szczególna ranga struktur wojskowych w regionie. W ogólnej skali 950 tysięcy mieszkańców znaczenie ekonomiczne Floty Bałtyckiej jest nie do przecenienia. Tworzy ona olbrzymi w skali Obwodu potencjał nabywczy, a wokół siebie względnie stabilne, jak na tamtejsze warunki, miejsca pracy.

3. Podstawowy problem – brak jasnej polityki centrum wobec Obwodu.
Sytuacja braku wyraźnie określonej polityki Moskwy wobec Kaliningradu trwała przez całą ubiegłą dekadę. Taka polityka centrum wobec regionu była jedną z ważnych przyczyn niemożności stworzenia z Obwodu dobrze prosperującego obszaru gospodarczego. Częste zmiany w przepisach celnych i podatkowych doprowadziły do fiaska takich przedsięwzięć jak powołana w 1991 roku Wolna Strefa Ekonomiczna “Jantar” czy jej następczyni z 1996 roku określona mianem Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W najbliższych latach nie należy spodziewać się zmian w Rosji, a tym samym w Kaliningradzie, które pozwaliłyby prowadzić działalność gospodarczą zgodną ze standardami unijnymi.
Doświadczenie lat dziewięćdziesiątych oraz najbardziej prawdopodobny scenariusz na przyszłość wyraźnie pokazują, że niewłaściwe jest, często pojawiające się w analizach i raportach, stawianie problemu Obwodu Kaliningradzkiego jako alternatywy: baza wojskowa albo dobrze prosperująca strefa ekonomiczna. W sytuacji, w jakiej znajduje się dzisiejsza Rosja, nie będzie ani jednego ani drugiego. Należy się raczej spodziewać dalszego braku jasno sprecyzowanej polityki centrum wobec Obwodu, choć zapewne z widoczną tendencją do większej kontroli ze strony centrum. 
Przewidywane na pierwszy kwartał 2001 roku posiedzenie rządu rosyjskiego poświecone Obwodowi Kaliningradzkiemu, którego tematem mają być m.in. kontakty z zagranicą, specjalna strefa, Flota Bałtycka, energetyka i łączność nie przyniesie zapewne przełomu w dotychczasowej praktyce.
Sprawę relacji Moskwa – Kaliningrad trzeba widzieć w perspektywie całej Rosji. Prowadzona przez prezydenta Władimira Putina polityka większej niż za czasów Borysa Jelcyna centralizacji ma bezpośredni wpływ na sytuację tego Obwodu. Powołanie siedmiu Okręgów Federalnych (Obwód Kaliningradzki należy do Północno–Zachodniego Okręgu Federalnego z siedzibą w Sankt Petersburgu) wzmacnia kontrolę centrum nad regionami i zmniejsza swobodę działania gubernatorów. Ten mechanizm jest już widoczny w przypadku Kaliningradu.
Jedną z ważnych przyczyn braku zgody ze strony Moskwy na bardziej samodzielny rozwój enklawy kaliningradzkiej będzie, tak jak to miało miejsce w mijającej dekadzie, obawa przed dezintegracją Federacji Rosyjskiej. Należy sądzić, że polityka ekipy Putina w sprawie relacji enklawy z UE będzie odpowiadała zapisowi zawartemu w średnioterminowej Strategii Rozwoju Stosunków FR z UE przyjętej w 1999 roku. Autorzy Strategii wyraźnie podkreślają konieczność zapewnienia pełnej kontroli Moskwy nad Kaliningradem dodając jedynie, że Obwód mógłby w miarę możliwości spełniać rolę pilotażowego regionu w stosunkach Rosji z UE.

4. Znaczenie układów personalnych.
W przeciwieństwie do UE gdzie podstawowe znaczenie w polityce mają instytucje, w Rosji o wiele więcej znaczy osobowość poszczególnych polityków.
Przedstawiając sytuację Obwodu Kaliningradzkiego nie można pominąć tego zjawiska, o decydującym znaczeniu w rosyjskim życiu politycznym. Dobrą ilustracją tej prawidłowości jest porównanie działań dwóch prezydentów: Jelcyna i Putina wobec regionów. Jelcyn był symbolem słabości centrum w stosunku do rosnących w siłę regionów. Putin natomiast uosabia dążenie do wzmocnienia centrum kosztem regionów. Rosyjski prezydent musi de facto w niewielkim stopniu liczyć się z przepisami prawa, może je w sposób dowolny modyfikować.
Na szczeblu lokalnym także liczy się osobowość polityka. W przypadku enklawy kaliningradzkiej poprzedni gubernator Leonid Gorbienko, niechętny kontaktom z zagranicą, zwłaszcza obcemu kapitałowi, nie wykorzystał szansy jaką była słaba pozycja centrum wobec regionów za czasów Jelcyna, zwłaszcza podczas jego drugiej kadencji. W Kaliningradzie powszechną jest opinia o straconych latach 1997 – 2000 kiedy rządził Gorbienko. 
Nowy gubernator – admirał Jegorow – jest postrzegany jako lojalny wykonawca poleceń Putina. Z dotychczasowej działalności Jegorowa można sądzić, że będzie także otwarty na kontakty z zagranicą, w tym z UE. Obok ograniczeń wynikających z nacisków centrum o jego umiarkowanym konserwatyzmie zadecydują zapewne pozostałości mentalności sowieckiej wyrażającej się np. w sprzeciwie nowego gubernatora wobec wprowadzenia prywatnej własności ziemi, co w zdecydowanej mierze utrudniać będzie zaangażowanie się inwestorów zagranicznych w enklawie.
Oceniając szanse rozwoju relacji UE z Obwodem Kaliningradzkim z pewnością należy wziąć pod uwagę fakt, że układ personalny Putin – Jegorow istnieć będzie najprawdopodobniej przez najbliższych 7–8 lat. Oznacza to, że ci politycy będą decydować o relacjach enklawy kaliningradzkiej z UE także po rozszerzeniu jej o Polskę i Litwę.

II. Propozycje działań

1. Obwód Kaliningradzki częścią nowego obszaru przyjaznego sąsiedztwa.
Wraz z rozszerzeniem UE na wschód zniknie dotychczasowy obszar przyjaznego sąsiedztwa jakim były w latach dziewięćdziesiątych. dla Unii kraje kandydackie z Europy Środkowej. UE po raz pierwszy po okresie zimnej wojny na taką skalę zetknie się z obszarem zasadniczo od niej odmiennym pod względem gospodarczym, politycznym i społecznym. Jako próbę przełamania niekorzystnych tendencji wynikających z różnic między UE a regionami rosyjskimi już sąsiadującymi z Unią należy uznać fińską ideę Północnego Wymiaru, który stał się częścią oficjalnej polityki UE. Swym działaniem obejmują on również Obwód Kaliningradzki. 
W przyszłości po rozszerzeniu UE na wschód Północny Wymiar powinien stać się częścią polityki unijnej wobec krajów, które nie wejdą do Unii a będą z nią graniczyć. Celem takiej polityki byłoby stworzenie nowego obszaru przyjaznego sąsiedztwa. 
Głównymi atrybutami przyjaznego sąsiedztwa powinny stać się: 
•	ułatwienia w ruchu osobowym z UE;
•	większa pomoc unijna przypominająca pomoc dla obecnych krajów kandydackich z Europy Środkowej. Dotychczasowy program TACIS obejmujący m.in. Rosję stanie się po rozszerzeniu UE na wschód dalece niewystarczający w nowych realiach politycznych;
•	ułatwienia w handlu. 

W przypadku Rosji – kraju–kontynentu – do obszaru przyjaznego sąsiedztwa zaliczałyby się tylko regiony bezpośrednio sąsiadujące z rozszerzoną UE. Obwód Kaliningradzki ze względu na swój charakter wewnątrzunijnej enklawy powinien być potraktowany w szczególny sposób. Udogodnienia dla enklawy kaliningradzkiej nie mogą być jednak traktowane jako cena za przystąpienie Polski i Litwy do UE. 
Należałoby przede wszystkim utrzymać dotychczasowe rozwiązania pozwalające mieszkańcom Obwodu Kaliningradzkiego na stosunkowo swobodne podróżowanie do krajów sąsiednich – Polski i Litwy, a nawet wprowadzić ułatwienia w uzyskiwaniu wiz umożliwiających podróżowanie po wszystkich krajach należących do konwencji z Schengen. 
Kwestia swobody podróżowania ma zasadnicze znaczenie dla przyszłości Obwodu. Możliwość kontaktów ze światem zewnętrznym w okresie ubiegłych dziesięciu lat stała się dla mieszkańców enklawy kaliningradzkiej jedną z największych zdobyczy. Sprawa regulacji przekraczania granicy przyszłej, rozszerzonej o Litwę i Polskę, Unii Europejskiej jest z reguły pierwszym tematem poruszanym przez przedstawicieli władz Obwodu i kręgów biznesowych podczas spotkań ze stroną polską czy litewską.
Możliwe jest poszukiwanie rozwiązań w ramach dwóch modeli:
•	Ruch bezwizowy – Rosyjski MSZ jest za utrzymaniem obowiązujących przepisów stosowanych obecnie przez Litwę wobec mieszkańców Obwodu Kaliningradzkiego. Chodzi o możliwość przebywania Kaliningradczyków bez wizy na terytorium Litwy przez 30 dni w ciągu roku (obywatele rosyjscy mieszkający w innych regionach Rosji potrzebują wizy aby wjechać na terytorium tego kraju). W przyszłości obok Litwy takie rozwiązanie mogłaby stosować także Polska. Oczywiście przy założeniu, że UE wyraziłaby na to zgodę. 
•	Wizy łatwodostępne – Celowe byłoby wprowadzenie darmowych wiz do państw obszaru Schengen dla mieszkańców Obwodu Kaliningradzkiego i złagodzenie trybu ich przyznawania. Taka polityka wiąże się z koniecznością budowy sieci konsulatów państw unijnych w Kaliningradzie. (Polska i Litwa mają już przedstawicielstwa dyplomatyczne w tym regionie).
W UE, zarówno w Komisji Europejskiej jak i w niektórych krajach członkowskich, zwłaszcza skandynawskich i w Niemczech, stawiany jest postulat wprowadzenia ułatwień w podróżowaniu do Unii dla mieszkańców enklawy kaliningradzkiej. W nieodległym czasie wskazane byłoby przedstawienie przez UE konkretnego rozwiązania w tej sprawie. Gdyby Unia zaproponowała takie rozwiązanie, Polska i Litwa nie byłyby zmuszone do wprowadzenia wiz dla mieszkańców enklawy zgodnie z acquis Schengen. 
Rząd polski zapowiedział już wprowadzenie wiz dla wszystkich obywateli rosyjskich od jesieni 2001 roku.

2. Konieczność elastycznego działania.
W relacjach z Rosją dotyczących Obwodu Kaliningradzkiego UE musi liczyć się z możliwością nagłych zwrotów w polityce Moskwy, które mogą ujemnie wpływać na już osiągnięte rezultaty współpracy Unii z enklawą.
Unijna współpraca z Obwodem powinna być prowadzona przede wszystkim poprzez regiony, a nie przez unijne centrum lub państwa członkowskie. Sprowadzenie stosunków na poziom lokalny powinno łagodzić rosyjskie obawy, że Unia chce podporządkować sobie ten rosyjski region. Do współpracy z Obwodem naturalnie predysponowani są bezpośredni sąsiedzi: samorządy litewskie oraz samorządowe województwa polskie, które po reformie administracyjnej mają duże możliwości działania. 
Dwa graniczące z Obwodem województwa: warmińsko–mazurskie oraz pomorskie są zainteresowane współpracą z enklawą, o czym świadczą np. przygotowanie nowego porozumienia między samorządami tych województw a administracją Obwodu (dokumenty mają być podpisane w najbliższym czasie, strona polska czekała jedynie na wybór nowego gubernatora). Obok bezpośrednich sąsiadów dużą rolę we współpracy z enklawą mogą odegrać samorządy państw skandynawskich oraz silne landy niemieckie.
Jak najmniej powinno być bezpośrednich kontaktów Brukseli z Kaliningradem. W Rosji takie stosunki będą z pewnością odbierane jako próba podniesienia Obwodu do rangi podmiotu w polityce międzynarodowej. Choć zamierzenia UE mogą być zupełnie odmienne przekonanie Moskwy o dobrych intencjach byłoby w tym wypadku niemożliwe.
Kwestie, które nie mogą być rozwiązywane na szczeblu lokalnym należy załatwiać na linii Bruksela – Moskwa. Przykładem tego typu rozwiązania może być sprawa uregulowania ruchu osobowego. Korzystne byłoby podpisanie ramowego dokumentu UE – Rosja w sprawie Obwodu kaliningradzkiego. Takie porozumienie dałoby pewność Moskwie, że UE nie chce w żadnej mierze kwestionować jej zwierzchnictwa nad enklawą. 
Władze lokalne w Kaliningradzie też są zainteresowane ustanowieniem ramowego porozumienia, bowiem ułatwiłoby ono stosunki z Moskwą w sprawach związanych z relacjami Obwodu z UE.

3. Asymetryczny charakter współpracy.
Współpraca Unii Europejskiej z Obwodem Kaliningradzkim będzie miała zawsze charakter asymetryczny, polegający na większym zaangażowaniu UE niż Rosji. Taką paradoksalną sytuację trzeba przyjąć jako rzecz naturalną. W tej dziedzinie nie należy się spodziewać w najbliższych 5–8 latach spektakularnych sukcesów. Ich brak nie powinien w żadnym przypadku prowadzić do zmniejszenia zaangażowania ze strony Unii w sprawy enklawy kalinigradzkiej. 
Część inwestycyjnej pomocy UE dla Obwodu mogłaby być wspierana przez Rosję na specjalnych warunkach polegających np. na umorzeniu części rosyjskich długów wobec państw UE. Przy takim rozwiązaniu państwa unijne musiałyby zawrzeć między sobą specjalne porozumienie w tej sprawie.
Współpraca, nawet tylko asymetryczna, wpływa na zwiększenie bezpieczeństwa w regionie Bałtyku. Zapewnienie sobie bezpiecznego sąsiedztwa kosztuje.

4. Włączanie Obwodu w europejski krwioobieg.
Podstawowym, możliwym do choćby częściowej realizacji, planem na najbliższe dziesięciolecie byłoby włączanie enklawy kaliningradzkiej w europejski krwioobieg. Proces ten odbywałby się w znacznej mierze za unijne pieniądze.
Ten plan nie oznaczałby przeciwstawiania się tendencji polepszania więzów Obwodu Kaliningradzkiego z innymi regionami Rosji czy z Białorusią. Proces włączania w europejski obieg byłby równoważeniem związków Obwodu jedynie ze Wschodem oraz umożliwiałby przygotowanie Kaliningradu do pełnienia roli rzeczywistego okna Rosji na zjednoczoną Europę.
Do najważniejszych zadań należałaby pomoc w poprawie sytuacji ekologicznej enklawy: współfinansowanie budowy oczyszczalni ścieków, rekultywacja terenów baz wojskowych, zmniejszanie emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Równie ważnym zagadnieniem jest budowanie nowoczesnej infrastruktury w regionie, a zwłaszcza tzw. Via Hanseatica łączącej Rygę z Gdańskiem przez Kaliningrad, portów, w tym terminali pasażerskich oraz doprowadzenie lotniska w Kaliningradzie do standardów europejskich. 
Poprawa sytuacji ekologicznej i infrastruktury stworzyłaby szansę na rozwój usług turystycznych, choćby na niewielką skalę. Jednak nawet niewielki rozwój tego sektora gospodarki przyniósłby konkretne zyski i przyczyniłby się do dalszego otwarcia Obwodu na świat. Taką samą rolę mogłoby spełnić przejęcie części tranzytu północ–południe przez Via Hanseatica
Ważne byłoby formowanie elity proeuropejskiej, zwłaszcza wśród młodego pokolenia mieszkańców enklawy. Dlatego warto inwestować w rozwój eurofakultetu na miejscowym uniwersytecie. Eurofakultet mógłby mieć nie tylko lokalne znaczenie lecz kształcić specjalistów w problematyce europejskiej dla całej Rosji. Przy tworzeniu lokalnej elity proeuropejskiej duże znaczenie miałoby promowanie organizacji pozarządowych działających w obwodzie, które przyczyniają się do budowy podstaw społeczeństwa obywatelskiego. Istotną rolę w tych działaniach mogą odgrywać polskie organizacje pozarządowe, które od początku lat dziewięćdziesiątych angażują się we wspieranie rozmaitych inicjatyw o charakterze społecznym i kulturalnym w tym regionie.
Zacieśnianie więzi z enklawą byłoby ważne również dla przygranicznych regionów Polski oraz Litwy. Dla nich współpraca z tym rosyjskim regionem może być szansą na rozwój. W przypadku Litwy, nawet dla całego kraju. Dla liczącej niespełna 4 mln mieszkańców Litwy prawie milionowy Obwód Kaliningradzki jest ważnym partnerem handlowym. W przypadku Polski jest istotny przede wszystkim dla województwa warmińsko–mazurskiego należącego do biedniejszych regionów Polski. 
Wszystkie działania zmierzające do włączenia enklawy kaliningradzkiej w europejski krwioobieg byłyby próbą zapobieżenia gwałtownemu wzrostowi dysproporcji między Obwodem Kaliningradzkim a bezpośrednimi sąsiadami, którzy znajdą się w Unii Europejskiej.