Michał Kulka-Kowalczyk: Inicjatywa uchwałodawcza w gminach – skutki uboczne nowych przepisów

2019-03-27

Wyniki badania dostępności narzędzi partycypacji lokalnej w Polsce rzucają nowe światło na przepisy o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej, które po ubiegłorocznej nowelizacji pojawiły się w ustawie o samorządzie gminnym i weszły w życie wraz z nową kadencją władz samorządowych. Dane pokazują, że chociaż wprowadzone regulacje w znacznej większości gmin poszerzą możliwości wpływania na lokalną politykę przez mieszkanki i mieszkańców, to niestety nie brakuje miejsc, w których zgłoszenie inicjatywy uchwałodawczej będzie trudniejsze niż dotychczas.

Badanie przeprowadzone przez Ewę Zielińską i Dariusza Kraszewskiego z Fundacji Batorego przy wsparciu grupy studentek i studentów z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego objęło swoim zasięgiem reprezentatywną próbę 221 polskich gmin, a jego najważniejsze wyniki zostały zaprezentowane w niedawno wydanym raporcie „Narzędzia partycypacji lokalnej w Polsce w latach 2014-2017”.

Pozyskane dane pozwalają zobaczyć, jak w analizowanym okresie wyglądała dostępność trzech narzędzi, za pomocą których mieszkańcy i mieszkanki mogą wpływać na swoje otoczenie i komunikować lokalnym władzom swoje potrzeby: inicjatywy lokalnej, konsultacji społecznych oraz inicjatywy uchwałodawczej. Szczególnie ciekawe są zebrane informacje dotyczące ostatniego z wymienionych instrumentów partycypacji, gdyż ostatnia nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym wprowadziła nowe regulacje dotyczące jego funkcjonowania. Dane pozwalają zobaczyć, jaka jest faktyczna skala i kierunek wdrożonych zmian.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza to procedura dająca mieszkankom i mieszkańcom możliwość zgłaszania projektów uchwał, które następnie stają się przedmiotem prac rady gminy. Do końca minionej kadencji władz samorządowych to, czy w danej gminie istniała taka droga inicjowania procesu legislacyjnego oraz na jakich zasadach funkcjonowała (np. jaka była wymagana liczba osób popierających projekt), zależało od zapisów w statucie, a więc od decyzji rady. Wprowadzony w ramach zeszłorocznej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym art. 41a. sprawił, że wraz z nastaniem nowej kadencji władz lokalnych obywatelska inicjatywa uchwałodawcza stała się narzędziem dostępnym w każdej gminie (analogiczne regulacje wprowadzono także na poziomie powiatu i województwa), a także wskazał określoną minimalną liczebność grupy występującej z taką inicjatywą w zależności od liczby ludności w gminie. Wymagana liczba osób popierających projekt uchwały została ustanowiona na następujących poziomach: w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób; w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób; w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób. Jak wdrożone rozwiązania mają się do danych dotyczących dostępności inicjatywy uchwałodawczej w gminach w okresie sprzed ich wprowadzenia?

Wyniki badania pokazują, że procedura inicjatywy uchwałodawczej w badanym okresie funkcjonowała zaledwie w 19% gmin. Co ciekawe, to w zakresie dostępności tego narzędzia – w porównaniu z inicjatywą lokalną i możliwością inicjowania konsultacji społecznych – wystąpiły największe różnice pomiędzy miastami na prawach powiatu a innymi typami gmin (było ono dostępne w aż 83% miast na prawach powiatu, ale już tylko w 17% gmin wiejskich, 17% gmin miejsko-wiejskich i 19% gmin miejskich). Pod tym względem samo zagwarantowanie na poziomie ustawy prawa do występowania z inicjatywą uchwałodawczą oceniać można jak najlepiej: po pierwsze sprawia ono, że możliwość ta pojawi się w ponad 80% gmin, w których do tej pory jej nie było. Po drugie zmniejsza różnice w dostępności narzędzi partycypacji lokalnej pomiędzy dużymi miastami a resztą kraju.

Niestety są także gminy, w których w wyniku wprowadzonych zapisów ustawowych mieszkankom i mieszkańcom będzie trudniej wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, niż miało to miejsce w badanym okresie, czyli przed nowelizacją. Wynika to z wspomnianych wcześniej regulacji dotyczących wymaganej liczby osób popierających projekt. Tam, gdzie procedura inicjatywy uchwałodawczej funkcjonowała przed wejściem w życie nowych przepisów, pojawiła się konieczność dostosowania lokalnego prawa do ustawy, w tym m.in. dopasowania wymaganej liczby osób popierających projekt do tej określonej w ustawie. To dopasowanie może działać w dwie strony – na korzyść zwiększenia dostępności tego narzędzia (gdy liczba ta musi zostać obniżona) lub na niekorzyść (gdy konieczne będzie jej podniesienie).

Zebrane dane pokazują, że w około 80%  gmin zapewniających prawo mieszkanek i mieszkańców do inicjowania procesu legislacyjnego jeszcze przed nowelizacją ustawy wymagana liczba osób popierających projekt będzie musiała się zmienić i w większości (ok. 60% spośród tych, które muszą dokonać zmian) będzie to zmiana zwiększająca tą liczbę, a zatem sprawiająca, że wystąpienie z inicjatywą uchwałodawczą będzie trudniejsze, niż było wcześniej.

Warto wspomnieć, że w tym przypadku również zarysowuje się kontrast pomiędzy miastami na prawach powiatu a innymi typami gmin – w tym przede wszystkim gminami wiejskimi. W przypadku gmin wiejskich aż ¾ dostosowując się do regulacji ustawowych będzie musiało zwiększyć (np. z 50 do 200) wymaganą liczebność grupy występującej z inicjatywą uchwałodawczą (również w większości – aczkolwiek już nie aż tak wyraźnej – gmin miejsko-wiejskich i miejskich zmiana będzie polegała na podniesieniu progów). W kontekście danych dotyczących wykorzystywania tej procedury w badanym okresie, wedle których w gminach wiejskich używano jej bardzo rzadko pomimo niskich progów wymaganej liczby osób popierających (w 85% przypadków była ona równa lub mniejsza niż 100), można przypuszczać, że konieczność podniesienia tych progów wpłynie negatywnie na popularyzację tego narzędzia. Sytuacja miast na prawach powiatu wygląda niemalże dokładnie odwrotnie – w około ¾ z tych, które muszą dokonać zmian, liczba osób wymagana do zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej zostanie zmniejszona. Jednocześnie warto wspomnieć, że w miastach na prawach powiatu z procedury inicjatywy uchwałodawczej korzystano nawet tam, gdzie dotychczasowe progi były wyższe niż określone aktualnie w ustawie.

Wprowadzenie zapisów o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej w ustawie o samorządzie gminnym spotkało się z dużym entuzjazmem, który w obliczu tego, że w 81% gmin procedura ta nie istniała wcześniej, zdaje się jak najbardziej uzasadniony. Określone wymagane liczebności grup występujących z inicjatywą uchwałodawczą uznawane były zazwyczaj za niewygórowane (a nawet pojawiały się w debacie głosy sugerujące, że w przypadku dużych miast są one za niskie). Dane zebrane w badaniu rzucają na tę kwestię nowe światło. Dużą stratą dla społeczności większości gmin wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich, w których wcześniej funkcjonowała już procedura inicjatywy uchwałodawczej, zdaje się być brak zapisów umożliwiających radom gmin pozostawienie (lub ustanowienie) wymaganej liczby osób popierających projekt na poziomie niższym niż aktualnie określony w ustawie. Takie zapisy pozwoliłyby na zachowanie wszystkich pozytywnych efektów, jakie przyniosło za sobą zagwarantowanie w ustawie prawa do inicjowania procesu legislacyjnego, a jednocześnie chroniłyby przed koniecznością wprowadzania zmian niekorzystnych dla mieszkanek i mieszkańców.

Pozostaje mieć nadzieję, że gminy wywiążą się z zapisanego w ustawie obowiązku podjęcia uchwał, w których mają określić nie tylko „szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich”, ale także m.in. „zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych” mogące przyczynić się do popularyzacji tej procedury. Skala podjętych przez władze samorządowe działań mających na celu informowanie i edukowanie o możliwości występowania z inicjatywą uchwałodawczą może okazać się czynnikiem przesądzającym o tym, czy procedura ta będzie wykorzystywana – bardziej istotnym niż wymagana liczba podpisów. Chociaż wypełnianie ustawowych obowiązków przez gminy powinno być oczywistą praktyką, to przykład innego badanego narzędzia pokazuje, że może być z tym różnie – obowiązek podjęcia uchwały o inicjatywie lokalnej istnieje od 2010 roku, a w badanym okresie uchwały takie posiadało jedynie 23% gmin. Czy z obywatelską inicjatywą obywatelską będzie inaczej? Zależy to przede wszystkim od tego, czy jako mieszkanki i mieszkańcy będziemy domagać się od naszych przedstawicielek i przedstawicieli we władzach samorządowych przestrzegania przysługujących nam praw.


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry