Grażyna Kopińska: Stare i nowe grzechy legislacji pod rządami PiS

2019-11-21

Chociaż w kampanii wyborczej 2015 Prawo i Sprawiedliwość domagało się wzmocnienia „czynnika obywatelskiego” i opozycji w stanowieniu prawa, nie tylko nie zrealizowało wyborczych postulatów, ale do dawnych „antyobywatelskich” grzechów polskiej legislacji dodało szereg nowych.

Trudno powiedzieć cokolwiek dobrego o sposobie, w jaki parlamentarzyści zakończonej właśnie kadencji oraz ministrowie rządów Beaty Szydło i Mateusza Morawieckiego tworzyli prawo. Kontynuowano najpoważniejsze błędy znane z przeszłości, na przykład nadprodukcję prawa. Przez ostatnie 4 lata uchwalono 923 ustawy (Sejm VII kadencji przyjął 752, a VI kadencji 952 ustawy), co oznacza, że średnio co półtora dnia tworzono nowe prawo.

Pogłębiły się negatywne zjawiska takie, jak niedocenianie roli konsultacji. Obywatelskie Forum Legislacji w swoim najnowszym raporcie stwierdza, że w VIII kadencji Sejmu RP doszło do obniżenia standardów legislacyjnych. Podawane są liczne przykłady łamania czy obchodzenia zapisów zawartych w Regulaminie pracy Rady Ministrów oraz Regulaminach Sejmu i Senatu.

Ukryte projekty, wielokrotne nowelizacje

Prace legislacyjne prowadzone przez rząd w wielu przypadkach cechował nadmierny, nieuzasadniony pośpiech, brak przejrzystości, brak rzetelnych ocen skutków wprowadzanych regulacji, czy - zwłaszcza w pierwszym roku kadencji - wykorzystywanie inicjatywy poselskiej do szybkiego uchwalania ustaw przygotowanych w ministerstwach.

Największy niepokój wzbudzało ograniczanie znaczenia konsultacji publicznych i społecznych. W wyniku częstego stosowania trybów odrębnych oraz niezgodnego z zapisami Regulaminu pracy RM rezygnowania bez uzasadnienia z prowadzenia konsultacji publicznych, w ostatnim roku kadencji rząd skonsultował mniej niż 2/3 projektów ustaw, nad którymi prowadził prace. Przeciętny czas trwania konsultacji wyniósł niespełna 12 dni.

Ponadto w dwu ostatnich latach kadencji 29 razy posłużono się tzw. „skrywanymi” projektami ustaw. Były to ustawy rządowe, o istnieniu których opinia publiczna dowiadywała się dopiero po rozpoczęciu prac w parlamencie. Wcześniej nie były bowiem publikowane żadne dokumenty, które świadczyłyby o prowadzeniu prac legislacyjnych, ani w Wykazie prac legislacyjnych i programowych RM, ani na platformie Rządowego Procesu Legislacyjnego. Projekty te nie były formalnie procedowane w trybie odrębnym, a mimo to nie były przekazywane do konsultacji i opiniowania.

Zdecydowanie częściej niż za poprzednich rządów dochodziło do wielokrotnego nowelizowania tej samej ustawy. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych była zmieniana 15 razy, Ustawa o podatku akcyzowym 10 razy, Kodeks karny 9, a prawo o ustroju sądów powszechnych 6 razy. Zdecydowana większość tych nowelizacji była przedłożeniem rządowym. To dowód braku koordynacji i dobrego planowania działalności legislacyjnej rządu.

W Parlamencie, zwłaszcza w Sejmie doszło do całkowitej marginalizacji debaty parlamentarnej, ograniczania czasu wypowiedzi posłów nawet do mniej niż 1 minuty, ograniczania udziału organizacji społecznych w pracach komisji sejmowych, czy 16 grudnia 2016 roku do procedowania kilku ustaw, w tym ustawy budżetowej, w sytuacji braku możliwości sprawdzenia kworum i rzetelnego ustalenia wyników przeprowadzonych głosowań.

Sejm niezwykle szybko uchwalał prawo na początku kadencji. W I kwartale przeciętny czas od wpłynięcia projektu do Sejmu do jego uchwalenia wyniósł 17 dni, a w całym pierwszym roku 38 dni. Pomimo wolniejszego tempa prowadzenia prac legislacyjnych w kolejnych latach kadencji, ciągle zdarzały się ustawy uchwalane bardzo szybko. W czwartym roku kadencji krócej niż 15 dni Sejm pracował nad 56 projektami ustaw, co stanowi ponad 23% wszystkich uchwalonych ustaw. Oznacza to, że przy procedowaniu niemal jednej czwartej ustaw zignorowano zapisy Regulaminu Sejmu RP, których zastosowanie wymaga, aby prace w trybie podstawowym, innym niż pilny, zajęły ponad 15 dni.

Korzenie złego prawa

Opisane powyżej zjawiska miały kilka przyczyn. Chciano przyspieszyć moment wprowadzenia pożądanej przez polityków zmiany, co czasem wynikało z zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, ale czasem po prostu ze złego planowania. Innym powodem była chęć uniknięcia dyskusji z interesariuszami, gdyż decydenci byli zdeterminowani do wprowadzenia zmian bez względu na opinie innych podmiotów. Doprowadziło to do poważnego ograniczenia przejrzystości procesu legislacyjnego, a także zminimalizowania wagi konsultacji i opiniowania projektów aktów prawnych.

W trakcie kampanii wyborczej 2015 roku posłowie Prawa i Sprawiedliwości oskarżali ówczesną większość o marginalizowanie wpływu „czynnika obywatelskiego” oraz roli opozycji w procesie stanowienia prawa. Postulowali, aby wysłuchania publiczne, których w trakcie prac Sejmu VII kadencji odbyto 10, były organizowane na wniosek 1/3 składu komisji sejmowej, co ograniczyłoby „szkodliwą praktykę blokowania [ich] przez większość parlamentarną”. Sejm VIII kadencji stosownej zmiany do Regulaminu Sejmu RP nie wprowadził, co poskutkowało między innymi tym, że przez ostatnie 4 lata odbyły się tylko trzy wysłuchania.

Obok wspomnianych powyżej - kontynuowanych lub nasilających się - niepożądanych zjawisk, za rządów Zjednoczonej Prawicy mieliśmy do czynienia z dotychczas nieznanymi sytuacjami.

W ostatnim roku kadencji doszło do bezprecedensowego zdarzenia w trakcie prac nad nowelizacją Kodeksu Karnego, gdy Minister Sprawiedliwości zagroził pozwaniem do sądu autorów opinii o projekcie ustawy przedstawionej w trakcie trwania prac parlamentarnych. Wykonanie zapowiedzi ministra groziło naruszeniem prawa do swobody działalności naukowej oraz swobody wypowiedzi.

Zasadnicze znaczenie dla oceny obecnej sytuacji ma fakt, że na początku kadencji miał miejsce kryzys konstytucyjny, który doprowadził do upadku autorytetu Trybunału Konstytucyjnego. W demokratycznym państwie prawnym jednym z zadań Trybunału Konstytucyjnego jest ochrona standardów konstytucyjnych w procesie stanowienia prawa. Jednym ze skutków tego kryzysu jest dysfunkcjonalność systemu kontroli konstytucyjności prawa.

Nadzieja na zmiany

Obywatelskie Forum Legislacji we wspomnianym raporcie przedstawia dwie grupy rekomendacji mogących posłużyć naprawie istniejącej sytuacji. Pierwsza zawiera postulaty zmierzające do przywrócenia praworządności procesu stanowienia prawa, a druga rekomendacje podnoszące jakość samego procesu oraz stopień partycypacji w nim obywateli i ich organizacji. Postulujemy między innymi zatrzymanie postępującej erozji parlamentaryzmu i degradowania roli Sejmu i Senatu jako podstawowych organów stanowienia prawa w Polsce, ustawowe uregulowanie procesu tworzenia prawa gwarantujące obywatelom udział w nim, czy prowadzenie procesu konsultacji publicznych w oparciu o siedem zasad konsultacji, tj. dobrą wiarę, powszechność, przejrzystość, responsywność, koordynację, przewidywalność i poszanowanie interesu ogólnego.

Wyniki wyborów z 13 października zmieniły nieco krajobraz Parlamentu. Opozycja sejmowa jest bardziej zróżnicowana, wróciła lewica, pojawiło się też ugrupowanie skrajnie prawicowe. Do Sejmu weszła spora grupa młodych osób wywodzących się z ruchów społecznych i organizacji pozarządowych. Rząd, przynajmniej obecnie, nie ma popierającej go większości w Senacie. Powstaje więc pytanie: czy w rozpoczynającej się kadencji Parlamentu proces tworzenia prawa, choćby na etapie senackim, może być bardziej partycypacyjny, uwzględniający głos opozycji, a także otwarty na dyskusję ze wszystkimi zainteresowanymi, partnerami społecznymi, przedstawicielami organizacji obywatelskich czy świata nauki? Czy uda się w praktyce sejmowej i senackiej zmieniać zdeprecjonowane w ostatniej kadencji standardy parlamentarne? Czy w stałej walce o zachowanie spoistości większość senacka nie zacznie stosować metod, które w minionej kadencji krytykowała, takich, jak ograniczanie debaty, szybkie przegłosowywania „słusznych” wniosków? Czy otworzy się pole do prowadzenia szerszej debaty i prac koncepcyjnych nad przywróceniem państwa prawa? Czas pokaże.


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry