Fundacja im. Stefana Batorego

Seminarium Migracje z państw Europy Wschodniej do UE w kontekście polityki wizowej

Warszawa, 26 stycznia 2010

Przez długi czas perspektywa wprowadzenia ruchu bezwizowego z krajami sąsiadującymi z UE uważana była w Brukseli za mało realną. W ostatnim okresie zniesienie wiz dla niektórych państw Europy Wschodniej zostało jednak oficjalnie przyjęte jako długoterminowy cel Unii. Nie wszędzie pomysł ten spotyka się ze zrozumieniem. Jednym z argumentów, które podnoszą jego przeciwnicy, jest niekontrolowany napływ migrantów z krajów Europy Wschodniej. Czy i na ile obawy te mają uzasadnienie? Co charakteryzuje obecne migracje z krajów Europy Wschodniej do krajów Unii? Na te i na inne pytania staraliśmy się poszukać odpowiedzi podczas seminarium zorganizowanego we współpracy z Ośrodkiem Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego oraz Międzynarodową Fundacją Odrodzenie z Kijowa.

W seminarium udział wzięli:

Wprowadzenie – Olga Wasilewska (Fundacja im. Stefana Batorego)

Sesja 1. Charakterystyka migracji z krajów Europy Wschodniej do UE.

Izabela Grabowska-Lusińska (Ośrodek Badań nad Migracjami, Uniwersytet Warszawski), wystąpienie: 15 min. [MP3 8 MB]
Claudia Finotelli (Uniwersytecki Instytut Badawczy im. Ortegi y Gasseta, Madryt), wystąpienie: 28 min. [MP3 8,4 MB]
Olena Malynovska (Narodowy Instytut Problemów Bezpieczeństwa Międzynarodowego, Kijów), wystąpienie: 15 min. [MP3 4,2 MB]
Prowadzenie: Iryna Solonenko (Międzynarodowa Fundacja Odrodzenie, Kijów).

Sesja 2. Jaki wpływ może mieć zniesienie obowiązku wizowego na migrację z krajów Europy Wschodniej do Unii Europejskiej?

Paweł Kaczmarczyk (Ośrodek Badań nad Migracjami, Uniwersytet Warszawski), wystąpienie: 25 min. [MP3 8 MB]
Miroslava Keryk (Wyższa Szkoła Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego, Warszawa), wystąpienie: 10 min. [MP3 2,7 MB]
Ołeksandr Suszko (Inicjatywa Europa bez Barier, Kijów), wystąpienie: 13 min. [MP3 3,6 MB]
Włodzimierz Zdunowski (Zastępca Dyrektora, Departament Konsularny, Ministerstwo Spraw Zagranicznych), wystąpienie: 17 min. [MP3 6,4 MB]
Prowadzenie: Magdalena Lesińska (Ośrodek Badań nad Migracjami, Uniwersytet Warszawski)

Dyskusja

Relacja ze spotkania

paneliści

Izabela Grabowska-Lusińska w rozpoczynającym pierwszą sesję wystąpieniu, zastanawiała się na ile „nowe” kraje członkowskie UE (Czechy, Polska i Węgry) są obszarem atrakcyjnym dla migrantów z Europy Wschodniej i na ile kraje te są przez nich traktowane jako docelowe miejsca migracji. Jej zdaniem, transformacja systemowa w tych państwach sprzyja napływom migrantów, przede wszystkim ze względu na dający się zaobserwować niedobór pracowników w pewnych sektorach gospodarki (m.in. pracowników sezonowych w rolnictwie, czy w budownictwie). Mamy zatem do czynienia z tworzeniem się tak zwanego dualnego rynku pracy, który jest charakterystyczny dla krajów wysokorozwiniętych. Największe zapotrzebowanie na prace cudzoziemców występuje w tak zwanym wtórnym, drugorzędnym sektorze, z pracami mało stabilnymi, bez odpowiednich zabezpieczeń socjalnych, których coraz częściej nie chcą wykonywać pracownicy krajowi.

Grabowska-Lusińska zauważyła, że każde z omawianych państw prowadzi nieco inną politykę migracyjną, a to ma przełożenie na charakter strumieni i wzorców migracyjnych. Jeśli chodzi o skalę migracji rejestrowanej, to w przypadku Polski jest ona nieporównywalnie niższa niż w Czechach, czy na Węgrzech. Rocznie cudzoziemcom wydawanych jest w Polsce niewiele ponad 15 tys. zezwoleń na pracę, a odsetek zatrudnienia cudzoziemców w skali gospodarki całego kraju kształtuje się na poziomie błędu statystycznego – ok. 1%, zaś w Czechach na poziomie 5,7%. Grabowska-Lusińska zaznaczyła jednak, że faktyczna obecność cudzoziemców nierejestrowanych na polskim rynku pracy jest zdecydowanie większa i waha się, według szacunków, od 50 do nawet 300 tys. osób. Podobnie rzecz się ma z charakterem migracji: „w Czechach są to głównie migranci długookresowi, imigranci osiadli, chcący tam żyć, być i pracować (…) w Polsce są to migranci cyrkulacyjni tzw. ptaki przelotowe”, cyrkulujący między krajem pochodzenia i miejscem pracy. Analizując dalej casus Polski, Grabowska-Lusińska stwierdziła, że owa migracja cyrkulacyjno-tymczasowa „nie uczyni z Polski kraju tradycyjnie imigracyjnego.” Jedynie o Czechach możemy powiedzieć, że jest to kraj wczesnej imigracji, Węgry znajdują się natomiast we wczesnej fazie stawania się krajem imigracyjnym. Zaś w przypadku Polski, należy przede wszystkim zastanowić się, czy kategorie, którymi posługujemy się dla opisu kraju imigracyjnego przystają do polskiej rzeczywistości. Zdaniem Grabowskiej-Lusińskiej nie do końca.

Claudia Finotelli, charakteryzując ruchy migracyjne do państw śródziemnomorskich (Hiszpanii i Włoch) przypomniała, że przez długi czas w krajach tych obawiano się przede wszystkim dużej nielegalnej migracji z państw Afryki Północnej. I rzeczywiście, w pewnym stopniu obawy te potwierdziły się, jednak nie na skalę jakiej się spodziewano, m.in. za sprawą prowadzonej polityki migracyjnej, a także zaostrzenia systemu wizowego. Zdaniem Finotelli wpływ miała na to także rosnąca migracja z państw Europy Południowo-Wschodniej.

W 1992 roku we Włoszech migranci z Afryki stanowili największą grupę mieszkających tam cudzoziemców. Spodziewano się, że trend ten utrzyma się w kolejnych latach, jednak statystyki z 2007 roku pokazały, że imigranci pochodzący z krajów afrykańskich stanowią niespełna 25% populacji zamieszkujących Włochy cudzoziemców, podczas gdy prawie połowa to migranci pochodzący z krajów Europy Południowo-Wschodniej (głównie Albanii, Mołdowy, Rumunii i Ukrainy). Jednocześnie w tym okresie (1992-2007) liczba wszystkich cudzoziemców we Włoszech wzrosła pięciokrotnie.

Sytuacja Hiszpanii wygląda nieco inaczej. W statystykach z 1996 roku największą grupą cudzoziemców stanowili Europejczycy. Taki stan rzeczy utrzymał się do dnia dzisiejszego – 42% cudzoziemców zamieszkujących Hiszpanię pochodzi z państw europejskich (dane za rok 2007), jednakże w tym okresie liczba wszystkich mieszkających w Hiszpanii cudzoziemców wzrosła ośmiokrotnie. Jak wyjaśniła Finotelli, największy wzrost zanotowano w przypadku społeczności ukraińskiej i rumuńskiej. Mówiąc o tych ostatnich zauważyła, że duży wzrost obserwowany jest przede wszystkim od połowy 2002 roku a więc od momentu zniesienia obowiązku wizowego dla obywateli Rumunii. Choć należy zaznaczyć, na co uwagę zwróciły osoby zabierające głos spośród publiczności, że obowiązek wizowy dla Ukraińców został utrzymany, a wzrost migracji z tego kraju był równie wysoki. Padła zatem sugestia, że być może ta zmiana jest wynikiem specyfiki hiszpańskiej polityki migracyjnej i dużego wzrostu gospodarczego ostatnich lat, co skutkowało potrzebą siły roboczej, przede wszystkim w takich sektorach jak budownictwo. Jak stwierdziła Finotelli, tak duża migracja Ukraińców do Hiszpanii i Włoch to jednak przede wszystkim skutek liberalnej polityki wizowej prowadzonej przez Niemcy w latach 2001-2004, a potem przez państwa członkowskie przyjęte do UE w 2004 roku, chociaż zgodziła się, że polityka wizowa jest oczywiście tylko jednym z wielu czynników wpływających na migracje. Ponadto, jak wyjaśniła, w statystykach widać spadek migrantów z państw Ameryki Południowej, co można łączyć z wprowadzonym w tym okresie obowiązkiem wizowym względem obywateli Ekwadoru, Kolumbii i Boliwii.

Podsumowując swoje wystąpienie, Claudia Finotelli zwróciła również uwagę na pewną pułapkę, w której znajduje się UE: „z jednej strony mamy do czynienia z restrykcyjną polityką wizową, z drugiej zaś z deklarowaną wizją społeczeństwa otwartego, imperatywem rozszerzenia UE i realną potrzebą rąk do pracy, których niejednokrotnie wewnątrz UE po prostu zaczyna brakować.”

Olena Malynovska rozpoczęła swoje wystąpienie od przypomnienia, że niedawno Europa świętowała 20. rocznicę upadku Muru Berlińskiego. O ile wydarzenie to dla wielu jest symbolem końca podziału Europy, o tyle Ukraińcy na co dzień doświadczają tego, że podział Europy nie jest tylko sprawą z przeszłości. Choć, jak zaznaczyła Malynovska, niepodległa Ukraina w swojej krótkiej historii doświadczyła już swobody przepływu osób z zachodnimi sąsiadami.

Malynovska przedstawiła wyniki badań, które pokazują, że większość Ukraińców migrowała i wciąż migruje przede wszystkim do państw byłego Związku Radzieckiego, głównie do Rosji. Choć przyznała, że wzrasta liczba osób, które wyjeżdżają do państw UE: na początku lat 90-tych było to ok. 12%, dziś to 30% migrujących Ukraińców. Obowiązek wizowy dla obywateli Ukrainy został wprowadzony wraz z wejściem sąsiednich państw do UE. Skutkowało to natychmiastowym spadkiem ruchu osobowego na zachodniej granicy kraju. Jednak Ukraińcy szybko przystosowali się do nowych warunków i po roku sytuacja w znacznej mierze wróciła do poprzedniego stanu. Kolejnym momentem przełomowym był grudzień 2007 i wejście sąsiednich państw do Strefy Schengen. To wydarzenie znalazło wyraźne odbicie w statystykach – w roku 2008 Polska wydała Ukraińcom dwa razy mniej wiz niż rok wcześniej.

Choć od początku 2008 roku weszła w życie umowa o ułatwieniach wizowych z UE, to – jak podkreśla Malynovska – wciąż brakuje jasnych kryteriów, jakie miałaby spełnić Ukraina, by można było mówić o wprowadzeniu ruchu bezwizowego. Można się jedynie domyślać, że jednym z czynników, które będą brane pod uwagę, będzie skala nielegalnej migracji do Ukrainy. W mediach, tłumaczyła Malynovska, pojawiają się dane, według których na Ukrainie mieszka dziś nawet 7 milionów (nielegalnych) migrantów, jej zdaniem trzeba jednak pamiętać, że w liczbie tej jest 5,3 miliona Ukraińców, którzy urodzili się poza dzisiejszymi granicami kraju, głównie w Rosji, ale też na Białorusi, w Kazachstanie, czy w Uzbekistanie, a aż 80% z nich osiedliło się na terenie Ukrainy jeszcze w czasach Związku Radzieckiego. Byli to więc – jak podkreślała Malynovska – obywatele tego samego państwa. Dziś, dzięki właściwie prowadzonej polityce wizowej i kontroli granicznej, problem nielegalnej migracji do Ukrainy, zdaniem Malynovskiej, właściwie nie istnieje, a najbardziej pesymistyczne szacunki mówią co najwyżej o 12 tys. nielegalnych migrantów rocznie.

Jednocześnie Malynovska przyznała, że sama Ukraina jest krajem pochodzenia wielu migrantów. Często w tym kontekście mówi się nawet o 7 milionach Ukraińców pracujących poza granicami kraju. Jednak, jak tłumaczyła Malynovska, badania pokazują, że w rzeczywistości jest to liczba znacznie mniejsza – ok. 1,5 miliona osób. Z czego połowa pracuje w Rosji, a druga połowa w UE, głównie w Polsce, Czechach i na Węgrzech. Podsumowując swoje wystąpienie, Malynovska stwierdziła, że restrykcyjny reżim wizowy co najwyżej utrudnia migracje – ale w konsekwencji może przyczynić sie do wzrostu nielegalnych migracji, a nie do zmniejszenia liczby migrantów.

Paweł Kaczmarczyk w wystąpieniu rozpoczynającym drugą sesję seminarium, starał się spojrzeć na zagadnienie migracji z perspektywy polskiego rynku pracy. Kaczmarczyk zaznaczył, że oficjalne dane mówiące o zatrudnieniu cudzoziemców w Polsce daleko odbiegają od rzeczywistego stanu rzeczy. Wystarczy powiedzieć, że od 1990 roku Polska wydała zaledwie ok. 350 tys. zezwoleń na pracę dla cudzoziemców (niewiele ponad 15 tys. rocznie). Z drugiej strony, mamy do czynienia z szacunkami, według których faktyczna obecność cudzoziemców na polskim rynku pracy waha się od 100 tys. do nawet 500 tys. cudzoziemców.

Kaczmarczyk starał się znaleźć odpowiedź na pytanie, czy właściwie istnieje w Polsce zapotrzebowanie na pracę cudzoziemców. Powołał się przy tym na badania, które pokazały, że mniej niż 1% polskich przedsiębiorców miała do czynienia z zatrudnianiem cudzoziemców (przy czym 25% dużych przedsiębiorstw, 10% średnich i 0,6% małych), a jedynie 3,3% deklarowało zainteresowanie zatrudnieniem cudzoziemca w przyszłości. „De facto – podsumował Kaczmarczyk – polskie przedsiębiorstwa mają bardzo nikłe doświadczenie w zatrudnianiu cudzoziemców, a jeśli nawet miały takie doświadczenia, zwykle miały one charakter incydentalny.”

Kaczmarczyk starał się również pokazać najważniejsze, jego zdaniem, uwarunkowania polskiej polityki wizowej po roku 1989. Wymienił wśród nich: względy bezpieczeństwa, europeizację (jego zdaniem czynnik najważniejszy) oraz stosunki dobrosąsiedzkie. Zastanawiał się również nad tym, co wpływa na politykę udostępniania cudzoziemcom polskiego rynku pracy. Jak stwierdził – obserwacja polskich działań w tej sferze skłania do konstatacji, że nie jest to polityka długofalowa. Raczej przeciwnie, dominuje perspektywa krótkoterminowa, a wiele rozwiązań tworzonych jest ad hoc, jako odpowiedź na bieżącą sytuację na rynku pracy (np. wprowadzenie możliwości zatrudniania cudzoziemców na podstawie oświadczeń).

W swoim wystąpieniu Kaczmarczyk starał się również odpowiedzieć na pytanie, do czego właściwie potrzebujemy wiz. Zwrócił uwagę na trzy czynniki: kontrolę napływu cudzoziemców, statystyczne badanie skali tego napływu oraz zapobieganie tzw. zagrożeniu migracyjnemu. Omawiając trzeci z wymienionych czynników przyznał, że należy zadać pytanie, „czy migracja – posługując się językiem ekonomii – kreowana jest przez popyt, czy przez podaż.” Obecne podejście UE, zdaniem Kaczmarczyka, wynika jednoznacznie z przekonania, że „strumienie migracyjne są kierowane podażowo – mówi się o presji migracyjnej, o zagrożeniu migracyjnym.” Zdaniem Kaczmarczyka to przekonanie jest w dużej mierze nieuzasadnione: „duża część procesów migracyjnych jest generowana przez silny, zlokalizowany w konkretnych miejscach popyt na pracę. (…) To kluczowa kwestia, bo - jeśli przyjmiemy, że procesy migracyjne są generowane przez czynniki popytowe, a wiele na to wskazuje - okaże się, że nie potrzebujemy ani systemu wizowego, ani zezwoleń na pracę.” Kaczmarczyk stwierdził, że casus Polski po 1989 roku i Wielkiej Brytanii po 2004 zdają się potwierdzać te przypuszczenia. Gdy podejmowano decyzję o zniesieniu obowiązku wizowego dla obywateli RP przewidywano, że nastąpi masowy odpływ Polaków na Zachód, jak się okazało, były to przypuszczenia nietrafione. Zdaniem Kaczmarczyka stało się tak, dzięki umożliwieniu Polakom na swobodny wjazd do Europy Zachodniej (i zarazem swobodny powrót do Polski), co pomogło w ukształtowaniu się schematu migracji cyrkulacyjnej.

Podsumowując swoje wystąpienie Kaczmarczyk postawił tezę, iż wizy nie są potrzebnym instrumentem prowadzenia polityki migracyjnej, a skutki ich zniesienia byłyby przede wszystkim pozytywne. „Choć nie ulega wątpliwości – podkreślił – że nie stanie się to w najbliższej przyszłości.”

Myroslava Keryk w swoim wystąpieniu starała się przypomnieć, że za przywoływanymi wyżej statystykami zawsze stoi konkretny człowiek, poprzez spojrzenie na interesujący nas problem z perspektywy imigranta. Keryk podkreśliła, że tym, co towarzyszy cudzoziemcowi, jest nieustanne poczucie tymczasowości. Niezależnie od tego, czy przyjeżdża do pracy w przedsiębiorstwie, do pracy sezonowej, czy też na studia, „życie cudzoziemca uzależnione jest od decyzji urzędnika.” A ten, jak stwierdziła Keryk, niestety, nie zawsze wykazuje się kompetencją.

Keryk zwróciła również uwagę, że - paradoksalnie - zaostrzanie reżimu wizowego nie zawsze chroni miejscowy rynek pracy. Wręcz przeciwnie - może sprawić, że cudzoziemcy zejdą do podziemia, powiększając tym samym szarą strefę. Dzieje się tak, ponieważ podjęcie nielegalnej pracy automatycznie sprawia, że każda próba przekroczenia granicy to ryzyko związane z deportacją i zakazem wjazdu do danego państwa, czy grupy państw. Stąd migranci zostają jako nielegalni pracownicy nie podejmując ryzyka powrotu do domu. Keryk jednocześnie podkreślała, że większość ukraińskich migrantów nie chce zostawać za granicą, „a celem pobytu jest – bez wątpienia – zarobienie pieniędzy: na dom, na mieszkanie, na studia dla dzieci.”

Ołeksandr Suszko przypomniał, że mówiąc o polityce wizowej często mamy na myśli trzy rzeczy, które nie są ze sobą tożsame. A są nimi: zasady wjazdu do UE, zasady osiedlenia się w UE i zasady podjęcia pracy w UE. W tym kontekście Suszko polemizował z głosami przedmówców, że rozwiązaniem jest m.in. wydawanie wiz narodowych. „Trzeba pamiętać – podkreślał Suszko – że taka wiza przewidziana jest dla osób, które chcą pracować, czy studiować w danym kraju, a nie dla tych, którzy przyjeżdżają do państwa UE na krótko, np. na konferencję itp. Dla takich osób jedynym dostępnym rozwiązaniem jest wiza Schengen.” Jego zdaniem, kluczowa jest zmiana logiki polityki wizowej względem państw sąsiedzkich.

Suszko podkreślał, że Ukraina nie potrzebuje obniżania wymagań dla ruchu bezwizowego, ale ich zdefiniowania. „Musimy znać kryteria, które należy spełnić i sposoby oceny wprowadzanych zmian” – dodał. Jego zdaniem, mimo organizowania szeregu spotkań ekspertów i prowadzeniu licznych rozmów o zniesieniu wiz, wciąż brakuje konkretów. Suszko przypomniał tutaj sytuację państw bałkańskich, które już na wstępie otrzymały informacje, co konkretnie należy zrobić, by mógł być wobec nich wprowadzony ruch bezwizowy.

System wizowy, dodał Suszko, nie przekłada się w prosty sposób na zapobieganie nielegalnej migracji, czy walkę z przestępczością. Zwrócił uwagę na pewien paradoks – w większości przypadków to właśnie przestępcy, bądź nielegalni imigranci zdobywają wizę bez większych problemów, a restrykcje dotykają przede wszystkim zwykłych ludzi.

Włodzimierz Zdunowski rozpoczął swoje wystąpienie od deklaracji, że Polska jest zdecydowanym zwolennikiem zniesienia wiz dla jej wschodnich sąsiadów. „Co – jak podkreślał Zdunowski – staramy się deklarować wszystkim i wszędzie”, a jednym z tego przejawów jest program Partnerstwa Wschodniego, którego Polska jest współautorem.

Zdaniem Zdunowskiego należy też zdefiniować dwa pojęcia, którymi się posługujemy: liberalizację polityki wizowej i wprowadzanie ułatwień wizowych. To, z czym dzisiaj mamy do czynienia wobec Ukrainy, Mołdowy i Rosji to ułatwienia wizowe. W tej sprawie toczą się również rozmowy z Gruzją i Kazachstanem. Ułatwienia nie prowadzą bynajmniej do zniesienia wiz. Ich celem jest ułatwienie wjazdu do UE przy zachowanym reżimie wizowym. Zdunowski zwrócił również uwagę, że trzeba pamiętać, iż decyzji o zniesieniu reżimu wizowego nie podejmuje dzisiaj jedno państwo, a cała UE.

W swoim wystąpieniu Zdunowski zgodził się z przedmówcami, że dziś nie możemy mówić o istnieniu zagrożenia dla rynku pracy ze strony państw Europy Wschodniej. Zauważył jednak, że istnieją pewne niebezpieczeństwa, a reżim wizowy wprowadzony jest po to, by je wyeliminować. Dodał również, że polityka wizowa stanowi integralny element polityki zagranicznej, w związku z czym - jego zdaniem - błędem jest sprowadzanie jej tylko do kontekstu polityki migracyjnej.

Mówiąc o liberalizacji polityki wizowej, przyznał, że tym, czego oczekujemy od naszych wschodnich sąsiadów jest „współpraca w kilku podstawowych kwestiach, o których mówimy od lat.” Należą do nich m.in. uregulowanie granic (między Białorusią i Ukrainą - ta sprawa do dzisiaj pozostaje niewyjaśniona), czy wprowadzenie jednolitej transkrypcji cyrylicy na alfabet łaciński.

Kończąc swoje wystąpienie, Zdunowski zwrócił uwagę na sukces jakim okazała się umowa o małym ruchu granicznym z Ukrainą. Powołując się na dane Straży Granicznej powiedział, że do połowy stycznia (a więc po pół roku działania umowy) na 380 tys. przekroczeń granicy na podstawie zezwolenia na mały ruch przygraniczny, odnotowano dosłownie jeden przypadek przekroczenia strefy, w której mogą przebywać cudzoziemcy na podstawie tego dokumentu.. Zdunowski stwierdził, że wszyscy są bardzo zadowoleni ze sposobu funkcjonowania małego ruchu granicznego z Ukrainą.. I to jest konkretna informacja, którą możemy przedstawić Brukseli - ocenił. Kończąc swoje wystąpienie, jeszcze raz podkreślił, że „zniesienie reżimu wizowego byłoby pozytywne zarówno dla Polski jak i dla całej Unii.”