Jakość i otwartość procesu legislacyjnego

2014-11-13

Opublikowaliśmy raport Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw, opartego na analizie sposobu prowadzenia konsultacji publicznych i tworzenia dokumentów towarzyszących rządowym projektom ustaw procedowanym w 2012 roku. 
więcej: raport

Pełny zapis dźwiękowy spotkania
Wystąpienie Grzegorza Makowskiego [MP3 9,5MB], czas trwania: 17 min.
Wystąpienie Piotra Waglowskiego [MP3 13MB], czas trwania: 21 min.
Wystąpienie Grażyny Kopińskiej [MP3 20MB], czas trwania: 34 min.
Wystąpienie Krzysztofa Izdebskiego [MP3 6,6MB], czas trwania: 10 min.
Dyskusja po części pierwszej [MP3 29MB], czas trwania: 48 min.
Wystąpienie Terje Dyrstad [MP3 16MB], czas trwania: 27 min.
Wystąpienie Michała Narożnego [MP3 19MB], czas trwania: 32 min.
Dyskusja po wystąpieniach gości zagranicznych [MP3 8,9MB], czas trwania: 14 min.
Wystąpienie Mariusza Haładyja i Piotra Gryski [MP3 41MB], czas trwania: 1 godz. 3 min.
Dyskusja po wystąpieniach przedstawicieli rządu [MP3 8,7MB], czas trwania: 14 min.

Potrzeba ustawowego uregulowania procesu legislacyjnego

Choć następują dobre zmiany, jakość procesu tworzenia polskiego prawa jest niezadowalająca. – Oceniamy ją na 46 procent mówią autorzy raportu „Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw”

– Żyliśmy analizą rządowego procesu legislacyjnego przez półtora roku. Podeszliśmy do analizy z perspektywy obywatela, który ufa państwu i myśli, że jeżeli Rządowe Centrum Legislacji nie udostępniło czegoś na swoich stronach, to znaczy, że tego nie ma – mówił Piotr Waglowski, prawnik, propagator prawa internetu.

Nad badaniem 110 ustaw zgłaszanych przez rząd w 2012 r. pracowali Grażyna Kopińska, Grzegorz Makowski i Piotr Waglowski z programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji Batorego. – Chcieliśmy sprawdzić, jak tworzone są projekty ustaw, zwłaszcza jak ocenia się skutki wprowadzanych regulacji i jak przebiegają konsultacje publiczne – powiedział Makowski.

Badacze uznali, że jakość procesu tworzenia prawa jest niezadowalająca. – Oceniamy ją na 46 procent. To trochę poniżej dostatecznej. Można uznać, że dobry jakościowo proces uzyskałby ocenę od 80 proc. – mówił Makowski.

Na pierwszym miejscu Waglowski stawia konieczność uporządkowania stron rządowych w internecie oraz zwiększenie dostępności danych. – Projekty zmian prawnych udostępniane są w formie obrazka. Nie jesteśmy w stanie na nich wygodnie pracować. Obywatel nie może przez to stworzyć np. automatycznego monitoringu procesu legislacyjnego, a taki monitoring byłby pomocny również dla rządu.

Prawnik zwracał uwagę na konieczność udostępniania dokumentów niewidomym oraz na błędy – bo czasem dostępne są np. tylko parzyste strony projektów ustaw.

Zaniedbane analizy

To niejedne problemy. Ponad 70 proc. projektów ustaw nie zawiera analizy ryzyka wprowadzenia regulacji. Połowa nie ma zapisanych celów, trzy czwarte – określonych mierzalnych ilościowych wskaźników ich osiągnięcia, a w większości nie wskazano ram czasowych realizacji. Czasem celem regulacji jest wprowadzenie unijnej dyrektywy, a argumentem za jest tylko uniknięcie unijnych kar. W ocenie skutków regulacji najsłabiej wypadają właśnie te projekty, które wynikają z implementacji przepisów unijnych, a także z exposé premiera.

Wiele projektów pisanych jest w pośpiechu. Np. nowelizacja Kodeksu pracy – jej autorzy wpisali jako podmioty, na które oddziałują projektowane regulacje, wszystkich pracodawców i pracobiorców. A potem w rubryczce „Wpływ regulacji na rynek pracy” napisali: „Projektowana regulacja nie wpłynie na rynek pracy”. Dlatego Waglowski podkreśla, że do tworzenia prawa potrzebni są analitycy, którzy sprawdzą dane i wyciągają z nich wnioski. Sama ocena procesu legislacji ma służyć rządowi, ale ma też dawać podstawę obywatelowi do replikacji sposobu myślenia twórców prawa. – To zwiększa zaufanie do państwa – ocena Waglowski.

Waglowskiemu odpowiedział Piotr Gryska, wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, który pochwalił raport mówiąc, że może wpłynąć na poprawę praktyki. Tłumaczył publikowanie dokumentów w nieedytowalnych PDF-ach: – Założeniem jest odzwierciedlenie prac, a one odbywają się na papierze; staramy się o to, aby w przyszłości dokumenty były zamieszczane także w wersji edytowalnej. System jest modyfikowany, z nowymi funkcjami, poprawiamy przejrzystość – mówił. Zaznaczył, że Rządowe Centrum Legislacji zbiera w jednym miejscu dokumenty publikowane przez ponad 160 urzędników z kilkudziesięciu instytucji, dlatego mogą się zdarzać błędy.

Konsultacje nareszcie regułą

Grażyna Kopińska mówiła o konsultacjach publicznych, których prowadzenie stało się w końcu regułą. Tylko osiem na 110 badanych projektów ustaw z 2012 r. nie było konsultowanych, przy czym pięciu nie konsultowano z uzasadnionych powodów. 17 proc. było konsultowanych z nie więcej niż z siedmioma podmiotami, byli to w większości członkowie komisji trójstronnej. Jednak ustawy deregulacje przygotowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości były konsultowane nawet z ponad 300 podmiotami. – W zasadzie wszyscy, którzy są zainteresowani, mogą konsultować – mówiła Kopińska.

Problem leży gdzie indziej. Tylko 4 proc. konsultacji rozpoczyna się na etapie rozważania potrzeby zmiany, przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac – a to najlepszy moment – przekonywała Kopińska. Albo przykład prawa pocztowego: było konsultowane tylko na etapie założeń, a zasadnicze zmiany wprowadzono potem – już bez żadnych konsultacji.

– Aby konsultacje były efektywne, potrzebne jest określenie ich celu, tymczasem w ponad 90 proc. przypadków tego brakowało – mówiła dalej Kopińska. – Konsultacje były za krótkie. Przeznaczano na nie po dwa tygodnie. Niektóre ministerstwa, zwłaszcza Zdrowia oraz Pracy i Polityki Społecznej, w ogóle nie odpowiadają na uwagi, które przychodzą w konsultacjach, tłumacząc się brakiem czasu. Ministerstwo Sprawiedliwości deklaruje, że na wszystkie uwagi odpowiada indywidualnie. Inne ministerstwa często odpowiadają zbiorczo.

Następują zmiany: od stycznia działa nowy Regulamin prac Rady Ministrów, w którym wprowadzono pojęcie „konsultacji publicznych” i konieczność przygotowywania z nich raportów. Konsultacje nie są obowiązkowe ani nie ma obowiązku odpowiadania na uwagi. – Zmiany są zbyt płytkie i powolne – ocenia Kopińska. I dodaje: – Należy ujednolicić praktykę prowadzenia prac legislacyjnych we wszystkich ministerstwach; zaczynać prace od przygotowania założeń i szerokiej dyskusji na tym etapie; nigdy nie powinno się lekceważyć zastrzeżeń co do możliwości niekonstytucyjności zaproponowanych rozwiązań; należy wprowadzić obowiązek prowadzenia tzw. metryczki projektu z wpisywaniem zmian i osób odpowiedzialnych za zamiany w projektach; rozbudować wachlarz narzędzi konsultacji (badania ankietowe, jakościowe, analizy); większą uwagę skupić na społecznych, a nie tylko ekonomicznych skutkach zmian; wzmocnić merytorycznie departamenty analityczne w ministerstwach; ekspertyzy zamówione za publiczne pieniądze powinny być publicznie dostępne; szkolenia urzędników ministerialnych powinny być prowadzone stale z powodu ich dużej rotacji; należy upowszechnić platformę e-konsultacji, bo zapewnia ona większą przejrzystość i otwartość.

Kopińska podkreśliła także, że do nawiązania pełnego dialogu konieczne jest ustawowe uregulowanie procesu legislacyjnego. Ustawa powinna zawierać zasady prowadzenia konsultacji publicznych.

Oceniając stan konsultacji ustaw przygotowywanych w 2014 r., Krzysztof Izdebski z Obywatelskiego Forum Legislacji wskazał, że zbyt rzadko zaprasza się na konferencje uzgodnieniowe (spotkania organizowane przez ministerstwa, na których dyskutuje się zaproponowane zmiany) podmioty, które zgłosiły uwagi. Odpowiedzi na uwagi są zbyt ogólne, uwagi nie są publikowane na stronie RCL (np. uwagi przesłane do projektu ustawy o monitoringu wizyjnym). Jeśli dokumenty nie są długo publikowane, obywatele mogą mieć wrażenie, że prace przerwano. Modelowym przykładem jest natomiast MKiDN, które publikowało dokumenty z konsultacji zmian prawa autorskiego już po jednym dniu.

Dyskusja „otwarta i oświecona”

Podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki Mariusz Haładyj przyznał, że przekonał się do konsultacji, kiedy sam pracował nad projektami. – Czułem, że angażowanie się strony społecznej w pokazywanie danych, proponowanie rozwiązań jest konstruktywne i pomocne, prace się wydłużają, ale nie są obciążeniem – opowiadał.

Doświadczeniami norweskimi w tym zakresie dzielił się Terje Dyrstad, zastępca dyrektora generalnego w Ministerstwie Samorządu i Reform: – Kierujemy się zasadami partycypacji, przejrzystości i uczestnictwa. „Otwarta i oświecona” dyskusja publiczna jest zapisana w konstytucji. W praktyce są to konsultacje publiczne każdego aktu prawnego, które trwają zazwyczaj trzy miesiące. Na stronach internetowych są dostępne: wszystkie dokumenty, status konsultacji, pytania i odpowiedzi. W Norwegii powstaje 240 inicjatyw ustawodawczych rocznie.

A jak to się robi w Komisji Europejskiej? Mówił o tym Michal Narożny, analityk polityczny w Sekretariacie Generalnym KE: – Obowiązuje w niej Polityka Inteligentnej Regulacji – czyli respektowanie zasady pomocniczości i ograniczanie kosztów. Inicjatywy legislacyjne konsultuje się minimum 12 tygodni. Narożny przyznaje, że KE jest krytykowana za to, że ignoruje poglądy tych, o których decyduje. Jednak konsultacje się odbywają: zainteresowane osoby mogą powiedzieć bezpośrednio, czym Komisja ma się zająć. Konsultacje mają umocowanie w traktatach, np. w traktacie lizbońskim. 

– Obowiązują zasady: partycypacji (szeroki udział; dokumenty są w miarę możliwości tłumaczona na wiele języków), otwartość, proporcjonalności (czy wystarczy wprowadzić regulację na poziomie krajowym, czy wyższego rzędu) i spójności (nie prowadzić powtórnych konsultacji na ten sam temat). Konsultacje  powinny zacząć się na tyle wcześnie, by zainteresowani mogli się wypowiedzieć. Działa rada oceny skutków regulacji i aby przejść dalej, każdy projekt musi uzyskać pozytywną ocenę – mówił Narożny. 


Copyright © Fundacja Batorego
Drukuj stronę
Do góry